Autor wpisu
Rozmowa z dr. hab. Adamem A. Ambroziakiem, prof. SGH, kierownikiem Podyplomowych Studiów Pomocy Publicznej
Czy w ostatnim roku nastąpiły jakieś istotne zmiany w prawie pomocy publicznej?
Rok 2022 wydaje się być przełomowym dla legislacji dotyczącej pomocy publicznej, a szerszej dla całej polityki interwencjonizmu publicznego w UE. Po pierwsze, Komisja Europejska zmodyfikowała prawie wszystkie ważniejsze wytyczne dotyczące dopuszczalności poszczególnych kategorii pomocy publicznej. Zasady zostały zmienione zarówno od tradycyjnej w Polsce regionalnej pomocy publicznej, przez pomoc na ochronę środowiska i efektywność energetyczną, badania, rozwój i innowacje czy też kapitał podwyższonego ryzyka. Całkowicie nowe Wytyczne dotyczące pomocy na sieci szerokopasmowe czekają na przyjęcie. Komisja jest również na niemalże końcowym etapie dość dużej i kluczowej nowelizacji GBER, która zapewne wejdzie w życie jeszcze w tym roku. Ponadto jest to rok, kiedy przestają obowiązywać specjalne przepisy odnośnie pomocy związanej z pandemią COVID- 19, a jednocześnie wprowadzane są nowe regulacje odnośnie do pomocy udzielanej w związku z wojną w Ukrainie. Te ostatnie zostały właśnie znowelizowane po raz pierwszy, jednak patrząc na przypadek Ram covidowych (sześć nowelizacji) zapewne nie ostatni. Nie bez znaczenia pozostaje również długoterminowa zmiana podejścia Komisji Europejskiej do pomocy publicznej zwiększającej niezależność Unii Europejskiej od dostawców z państw trzecich. Ponadto warto zauważyć, że tradycyjnie, nowe akty prawne przyjęte przez Komisję Europejską wymagają odpowiednich zmian legislacyjnych w prawie krajowym, polegających czy to na nowelizacji istniejących programów pomocowych czy też przyjęciu zupełnie nowych (na ogół w formie rozporządzeń, aktów prawa miejscowego, a niekiedy również ustaw).
Na czym zatem polegały główne zmiany związane z tradycyjnymi kategoriami pomocy publicznej?
Jeśli chodzi o pomoc regionalną, do bardzo istotną sprawą jest zmiana kategoryzacji poszczególnych województw w Polsce, a w konsekwencji od 1 stycznia 2022 r. obowiązuje nowa mapa pomocy regionalnej z nowymi intensywnościami dopuszczalnego wsparcia. W znacznie większym stopniu różnicuje
ona obszary Polski, ustalając różny status regionów (tzw. obszary „a” i „c”, różną intensywność pomocy i po raz pierwszy w historii – wykluczając niektóre z nich z możliwości udzielania pomocy regionalnej (część Mazowsza). Pozostał jednocześnie, moim zdaniem, bardzo dyskusyjnie weryfikowany warunek spełnienia tzw. efektu zachęty, a więc weryfikacji czy dana inwestycja miałaby miejsce gdyby nie udzielona pomoc publiczna. Niestety wciąż, z ekonomicznego punktu widzenia, wątpliwości może budzić czy samo złożenie wniosku o udzielenie pomocy regionalnej powinno być wystarczającym warunkiem do uznania, że taki efekt wystąpił. Ale to, jak do sprawy podejść, mogą wyjaśnić jedynie specjaliści, w tym wykładowcy Podyplomowych Studiów SGH Pomocy Publicznej. Natomiast w odniesieniu do pomocy na ochronę środowiska i efektywność energetyczną, warto wspomnieć o przyjęciu w tym roku nowych wytycznych odnoszących się do pomocy na ochronę klimatu i środowiska i cele związane z energią - Komunikat Komisji – Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę klimatu i środowiska oraz cele związane z energią z 2022 r. (C/2022/481). Poszerzone zostały kategorie inwestycji i technologii, które państwa członkowskie mogą wspierać, aby pomocą można było objąć nowe obszary (np. czystą infrastrukturę mobilności, efektywne gospodarowanie zasobami, bioróżnorodność) oraz wszystkie technologie, które mogą zapewnić realizację Zielonego Ładu (np. odnawialny wodór, magazynowanie energii elektrycznej i reagowanie na zapotrzebowanie, dekarbonizacja procesów produkcyjnych ).
A co z tzw. pomocą covidową i tą związaną z wojną w Ukrainie?
Pomoc udzielana w związku z pandemią COVID-19 była bardzo specyficznym wsparciem. Po pierwsze, Komisja Europejska przygotowała relatywnie szybko specjalne Tymczasowe ramy prawne, co umożliwiło państwom członkowskim natychmiastowe przygotowanie programów pomocowych, a na ich podstawie udzielanie wsparcia potrzebującym przedsiębiorcom. Dzisiaj, na podstawie dostępnych analiz możemy stwierdzić, iż znakomita większość środków w ramach tego wsparcia trafiła w Polsce do mikro i małych firm, z branż turystycznej, transportowej, hotelarskiej, budowniczej, a w przypadku średnich i dużych – przemysłu przetwórczego. Ponadto należy podkreślić, że wsparcie to zostało w największym stopniu udzielone w drugim kwartale 2020 r., a więc w pierwszych miesiącach pandemii. Późniejsze programy oraz dalej wprowadzane instrumenty nie miały już ani tak powszechnego charakteru obowiązywania, ani ich budżety nie były tak duże. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę jednak na trzy kwestie. Po pierwsze, państwa członkowskie notyfikowały bardzo dużo, na olbrzymie kwoty, programy pomocowe, z których udzielono relatywnie niewiele pomocy publicznej. Zatem państwa członkowskie dysponowały i wciąż dysponują znacznymi środkami pomocowymi, które mogą być wykorzystane na wsparcie krajowych przedsiębiorców. Ma to kolosalne znaczenie dla konkurencji na rynku wewnętrznym UE, gdyż z pewnością zasoby Polski są mniejsze, a to może oznaczać pogorszenie się pozycji konkurencyjnej krajowych firm na rynku unijnym. Zatem umiejętne korzystanie z tego rodzaju wsparcia może zagwarantować pozytywne efekty z punktu widzenia ochrony przed negatywnymi skutkami kryzysu wywołanego pandemią, ale też w dłuższej perspektywie umożliwić dalszy rozwój działalności gospodarczej.
Po drugie, Tymczasowe ramy prawne były wielokrotnie zmieniane, rozszerzano katalog dopuszczalnych form pomocy, a co najważniejsze z mojego punktu widzenia, zwiększono pułap dopuszczalnej pomocy na podstawie punktu 3.1., a więc podstawowego wsparcia z 800 tys. euro do 1,8 mln euro.
Oznaczało to możliwość gigantycznego wsparcia dla przedsiębiorców unijnych, które w zasadzie było ograniczone jedynie możliwościami finansowymi danego państwa. Po trzecie, na podstawie tych rozwiązań pewna część pomocy publicznej w Polsce została udzielona przez władze lokalne i regionalne (samorządowe i powiatowe). Część z tych środków, w formie ulg od podatku dochodowego czy też innych opłat i zobowiązań cywilno-prawnych, znacząco uszczupliła budżety władz samorządowych. Jednocześnie, stanowiły one szybką i bezwarunkową odpowiedź jednostek szczebla terytorialnego na potrzeby przedsiębiorców w związku z problemami spowodowanymi zamykaniem kolejnych obszarów działalności gospodarczej.
Ale pomoc ze względu na COVID-19 już się skończyła, więc czy jest sens o niej mówić?
Zdecydowanie tak. I to nie tylko z punktu widzenia teoretycznego, ale i praktycznego. Pomijając już bieżące kontrole/monitorowanie przez KE środków wykorzystanych w ramach pomocy covidowej, warto zauważyć, że wiele z instrumentów i mechanizmów wsparcia wprowadzonych w związku z COVID-19 może być wykorzystywanych w przypadku innych szoków zewnętrznych, z którymi niewątpliwie możemy mieć do czynienia. Niestety tak też się stało dość szybko – wybuch wojny w Ukrainie spowodował ponowne zerwanie dopiero co odbudowywanych łańcuchów dostaw i wartości, uwidoczniło zależności państw członkowskich od globalnych dostawców w wybranych towarach, w tym Rosji i Ukrainy. W konsekwencji, prawie natychmiast Komisja Europejska przedstawiła nowe Tymczasowe ramy prawne pomocy w związku z kryzysem wywołanym agresją Rosji. I nie powinno to być zaskoczeniem, że większość z zaproponowanych dopuszczalnych form i przeznaczeń była pewnego rodzaju kopią wcześniejszej pomocy w związku z COVID-19. Stąd też obecnie mówi się o pomocy kryzysowej, której ramy wypracowane na podstawie doświadczeń pandemii COVID-19, jak i wojny w Ukrainie będą z pewnością rozwijane przez Komisję Europejską. W konsekwencji państwa członkowskie uzyskały dość klarowne wytyczne odnośnie do wspierania poszkodowanych przedsiębiorców. Warto zatem znać te regulacje nie tylko w wymiarze obecnych, ale i przyszłych pod-staw prawnych. Okazuje się bowiem, że Komisja Europejska dość szybko reaguje teraz na zaburzenia na rynku, umożliwiając państwom członkowskim wsparcie krajowych przedsiębiorców, zaś kryteria z pewnością będą powtarzalne, stąd warto je rozumieć i znać.
Czy oprócz wieloletnich ram prawnych oraz szoków zewnętrznych coś jeszcze wpływa obecnie na przepisy pomocy publicznej w UE?
Zdecydowanie możemy obserwować istotną zmianę w podejściu Komisji Europejskiej do pomocy publicznej, a w konsekwencji krajowych rozwiązań prawnych sankcjonujących możliwości udzielania wsparcia. Dotychczas Komisja Europejska opiera się wyłącznie na koncepcji zawodności rynku, a więc sytuacji, kiedy rynek (przedsiębiorcy/konsumenci) nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, pamiętając jednocześnie o zawodności państwa, które nie ma pełnych informacji, aby poprawnie wspierać rzeczywiście potrzebujących przedsiębiorców. Oznaczało to dość wstrzemięźliwe podejście do zgody na interwencję ze strony państw członkowskich. W obliczu jednak szoków zewnętrznych, z którymi mamy do czynienia zarówno w trakcie pandemii COVID-19, jak i wojny z Ukrainą, okazało się, że należy zdecydowanie zwiększyć nie tylko konkurencyjność UE wobec partnerów trzecich, ale i wzmocnić niezależność poprzez dywersyfikację dostawców oraz zwiększenie produkcji europejskiej. W tym duchu zostały zmienione kryteria wspierania realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (IPCEI). Projekty tego typu mogą uzyskać pomoc publiczną do wysokości 100% luki finansowej, ale muszą charakteryzować się ponadnarodowym charakterem, co oznacza, że ich wpływ na daną dziedzinę (np. badania i rozwój lub infrastrukturę energetyczną) musi wykraczać poza dane przedsiębiorstwo a nawet państwo członkowski. Ważny interes europejski (może on być różnie definiowany), który wraz z konkretną niedoskonałością rynku, na którą odpowiadają poszczególne projekty IPCEI stanowią uzasadnienie do finansowania i zatwierdzania tego typu projektów. Komisja i państwa członkowskie zdobywają coraz większe doświadczenie w tej dziedzinie bo obecnie projekty IPCEI zawiązywały się już kilkukrotnie w takich branżach jak mikroelektronika, baterie, wodór, technologie chmurowe oraz zdrowie. Oprócz projektów IPCEI, warto również wspomnieć o pomocy, która ma być dopuszczalna w ramach Europejskiego Aktu o Chipach. Mimo że Polska ma dość ograniczony potencjał w branży mikroelektroniki, to jednak bierze udział w kolejnych projektach IPCEI. Natomiast inwestycje w produkcję chipów w Europie również mają uzyskiwać możliwość otrzymania pomocy publicznej do 100% kosztów kwalifikowanych. Jest to zatem przykład diametralnej zmiany koncepcji udzielania pomocy publicznej w kierunku bardziej innowacyjnej, aktywnej, nastawionej na niwelowanie różnic wobec partnerów spoza UE. Jest to o tyle niebezpieczne, moim zdaniem, że bez właściwego przygotowania w Polsce, rynek najnowocześniejszych rozwiązań technicznych i technologicznych może zostać „zabetonowany” bez udziału polskich firm.
A czy obecne przepisy pomocowe uwzględniają skalę wsparcia udzielanego poza UE?
Tu mamy do czynienia z zupełną nowością, która nie dotyczy wprawdzie wprost pomocy publicznej, ale bardzo ściśle się z nią wiąże i na niej wzorowana jest kwestia tzw. subsydiów zagranicznych, do których uregulowania przymierzano się od wielu lat. Tzw. subsydia zagraniczne odnoszą się do sytuacji kiedy to przedsiębiorstwo na rynku unijnym jest wspierane ze środków publicznych, jednak nie przez państwo UE, a przez państwo trzecie spoza UE. Z punktu widzenia art. 107 ust. 1 TFUE nie spełnia to de facto definicji pomocy publicznej, jednak skutki takiego działania dla rynku unijnego i konkurencji są porównywalne. W tym zakresie jesteśmyświadkami zgody państw UE co do przyjęcia zupełnie nowego i nowatorskiego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie subsydiów zagranicznych zakłócających rynek wewnętrzny, w którym właśnie uregulowano te kwestie.
Jeśli tak istotne zmiany realizowane są w prawie unijnym to czy program kierowanych przez Pana Podyplomowych Studiów SGH Pomocy Publicznej nadąża za tymi nowościami?
Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, a wraz z nią nasze Podyplomowe Studia Pomocy Publicznej wydają się być awangardą w tym zakresie, zarówno pod względem organizacyjnym, jak i merytorycznym. W pierwszym przypadku, na początku pandemii COVID-19, jako jedni z pierwszych przenieśliśmy nasze studia z formuły stacjonarnej na online. W tym miejscu gorąco pozdrawiam Absolwentów wówczas szóstej edycji studiów (a wiem, że wielu z nich jest stałymi Czytelnikami „Prawa Pomocy Publicznej”), którzy rozpoczęli je stacjonarnie, a doskonale zakończyli online. Mimo wielu wątpliwości, uważam, że ostatecznie udał nam się ten projekt, a słuchacze zdobyli wiedzę, i umiejętności związane z pomocą publiczną, a także dodatkowo umiejętności cyfrowe. Dzisiaj oferujemy dwie opcje studiów: online i stacjonarne, choć, właśnie zajęcia online najczęściej są wybierane jako eliminujące niepotrzebne koszty dojazdu i noclegu w Warszawie. W konsekwencji zamiast wieczorów w restauracjach czy kawiarniach oferujemy wieczorne spotkania wirtualne, które zastępują w pewnym stopniu networking. Jeśli zaś chodzi o kwestie merytoryczne, to od tego roku wprowadziliśmy w miejsce szczegółowego programu studiów – bloki tematyczne naszych zajęć. Obejmują one takie zagadnienia jak: podstawowe zasady definiowania i udzielania pomocy publicznej, ramy prawne wybranych kategorii horyzontalnej, i regionalnej pomocy publicznej oraz wybranych kategorii sektorowego wsparcia finansowego, najnowsze kierunki udzielania pomocy publicznej, a także ekonomiczny wymiar pomocy publicznej. Pozwala to nam na bieżące dostosowywanie zakresu merytorycznego zajęć do nowowprowadzanych przez Komisję Europejską rozwiązań prawnych dotyczących pomocy publicznej, również o tych, o których wcześniej wspomniałem w Jeśli chodzi o wykładowców, to poszerzamy grupę praktyków na co dzień interpretujących i wykorzystujących swoją wiedzę przede wszystkim w administracji publicznej o ekspertów z kancelariach prawnych i form doradczych. W ten sposób jeszcze lepiej dostosowujemy się do oczekiwań i potrzeb słuchaczy, którzy reprezentują nie tylko dawców pomocy, ale i coraz częściej beneficjentów – przedsiębiorców. To zapewnia praktyczne podejście do poszczególnych przypadków pomocy, podobnie, jak ma to miejsce w artykułach dwumiesięcznika „Prawo Pomocy Publicznej”, którego roczną prenumeratę otrzymują nasi Słuchacze. Na zakończenie z wielką radością mogę poinformować, że w nadchodzącym roku akademickim 2022/2023 planujemy uruchomić dwie edycje: stacjonarną (jeśli będą takie możliwości: www.sgh.waw.pl/pspp), a także równolegle zdalną online (www.sgh.waw.pl/pspp-online). Ta ostatnia będzie realizowana w identycznej formule jak stacjonarna, z udziałem tych samych wykładowców i słuchaczy w określonych godzinach i dniach weekendowych. Jedyną różnicą jest brak konieczności wczesnego wstawania i dojazdu do Warszawy w soboty i późnego powrotu do domu w niedziele.