Co to jest budynek mieszkalny?

1. Budynek mieszkalny w ewidencji gruntów i budynków

Z art. 21 ustawy dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne[2] wynika m.in., że podstawą wymiaru podatków powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. W ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej na podstawie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków[3], powinny być zatem zawarte dane niezbędne do określenia rodzaju budynku, w tym również budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia w ewidencji jest określony rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT)[4], budynki mieszkalne „to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny zgodnie z jego przeznaczeniem” (KŚT podgrupa 11). Definicja ta nie może być jednak wykorzystywana przez organy podatkowe. To starosta jako organ prowadzący ewidencję dokonuje klasyfikacji budynków mieszkalnych. Organ podatkowy jest zobowiązany uwzględnić klasyfikację budynku wynikającą z ewidencji gruntów i budynków.

W związku z tym, jeżeli dany budynek figuruje w ewidencji budynków, łatwo można ustalić, jaki to jest rodzaj budynku, a nawet więcej, organ podatkowy nie może w takim przypadku klasyfikować samodzielnie budynku, tylko w razie wątpliwości powinien zasięgnąć stosownej informacji w organie prowadzącym ewidencję. Potwierdzeniem tego poglądu jest m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r.[5]. Sąd podkreślił, że z uwagi na konieczność określenia charakteru danego budynku, należy uwzględnić art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi bowiem m.in., że podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w tej ewidencji służą jako podstawa wymiaru podatków, a zatem powinny być również brane pod uwagę przy kwalifikowaniu rodzaju budynku i zastosowaniu odpowiedniej stawki podatkowej[6]. Sąd wskazał też, opierając się na poglądach zawartych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego[7], że dane wynikające z ewidencji są wiążące i nie mogą być korygowane przez organ podatkowy.

2. Brak budynku mieszkalnego w ewidencji gruntów i budynków

Ten sposób ustalenia rodzaju budynku jest jednak nieprzydatny, jeżeli budynku nie ma w ewidencji gruntów i budynków. W takiej sytuacji organ podatkowy powinien dotrzeć do dokumentacji budowlanej danego budynku (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt budowlany, pozwolenie na budowę, decyzja o dopuszczeniu budynku do użytkowania itp.), w której znajduje się, dokonane przez uprawniony organ, precyzyjne określenie rodzaju budynku. Dokumentacja budowlana jest w takim przypadku właściwa do określenia rodzaju budynku na potrzeby opodatkowania, co wynika pośrednio z jego definicji zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. Zgodnie z nią budynkiem jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a więc obiekt, którego zasady wznoszenia i eksploatacji określone są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w którym jest również uregulowany tryb wydawania powyższych decyzji. W decyzjach tych wyraźnie określony jest rodzaj wznoszonego, czy też oddanego do użytku obiektu. Należy zauważyć, że organ podatkowy nie ma podstaw do kwestionowania określenia rodzaju budynku zawartego w tego typu decyzjach. Potwierdza to brzmienie art. 194 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa[8], zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy administracji publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone[9]. Zwalnia to organ podatkowy od ustalania we własnym zakresie, z jakiego rodzaju budynkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy podatnik kwestionuje prawidłowość klasyfikacji wynikającej z decyzji uprawnionego organu. Jeżeli np. z pozwolenia na budowę wynika, że jest to budynek przemysłowy, a podatnik twierdzi, że jest to budynek mieszkalny, to powinien niejasności te wyjaśnić w organie, który wydał tę decyzję. Organ podatkowy nie ma podstaw do podważania prawomocnych decyzji, z których wynika, że np. dany obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym albo nim nie jest. Jeżeli w trakcie wszczętego postępowania podatkowego okaże się, że takiej dokumentacji budowlanej nie ma, organ podatkowy powinien wystąpić do rzeczoznawcy budowlanego o opinię, czy dany obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym[10]. Taki tryb ustalania charakteru budynku mieszkalnego wskazany jest w uchwale 7. sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r.[11]. Nie negując tego trybu należy jednak zauważyć, że organ podatkowy może samodzielnie w ramach postępowania podatkowego (lub kontroli) ustalić jak ten budynek jest wykorzystywany i czy służy zaspakajaniu potrzeb mieszkalnych. Dopiero w razie pojawienia się wątpliwości z tym związanych należy odwołać się do opinii biegłego.

Powyższe rozważania miały na celu wykazanie, że nie można na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych posługiwać się definicją budynku mieszkalnego, zgodnie z którą jest nim każdy budynek wykorzystywany na cele mieszkalne. Informacje o rodzaju budynku można uzyskać z zasobu geodezyjno-kartograficznego, dokumentacji budowlanej albo w końcu – od biegłego.

Ten sposób postępowania znajduje zastosowanie przy sprawach spornych. W większości przypadków to sam podatnik określa w informacji/deklaracji charakter budynku i organ tego nie kwestionuje. W ten sposób – słusznie - unika trudnego postępowania zwłaszcza w odniesieniu do „starych” budynków, nie uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków.

3. Przekształcenie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny

W praktyce bardzo często podatnicy – z różnych powodów - zamieszkują w budynkach niemieszkalnych i żądają ich opodatkowania jako mieszkalne. W przypadku, gdy taki budynek jest sklasyfikowany w ewidencji jako niemieszkalny, sam fakt, że w nim ktoś zamieszkał nie jest podstawą do opodatkowania budynku stawkami tzw. mieszkalnymi, do momentu dokonania zmian w ewidencji[12]. Problem jest większy, gdy takiego budynku nie ma w ewidencji. Prawidłowy tryb postępowania w takiej sytuacji wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r.[13]. Jeśli podatnik domaga się zmiany opodatkowania budynku poprzez przyjęcie, że stanowi on budynek mieszkalny i nie należy już do kategorii budynków pozostałych, to aby jego starania okazały się uzasadnione, musi wykazać jakie zmiany nastąpiły. Nie mogą to być zresztą zmiany jakiekolwiek, lecz takie, które wskazują, że budynek ma charakter mieszkalny. W szczególności istotne może w tej mierze stać się zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku podjęte na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane[14].

Wnioski

Ustalając rodzaj budynku na potrzeby opodatkowania należy bazować na ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli budynek nie jest sklasyfikowany w ewidencji, to pomocna jest dokumentacja budowlana, a zwłaszcza pozwolenie na budowę, które ma walor dokumentu urzędowego. Jeżeli budynek jest sklasyfikowany w ewidencji jako niemieszkalny, to sam fakt zamieszkania w nim podatnika, nie uzasadnia opodatkowania go jako budynku mieszkalnego. Podatnik powinien zgłosić do starosty zmianę sposobu użytkowania budynku i dopiero zmiana jego klasyfikacji w ewidencji umożliwia opodatkowanie wg preferencyjnych stawek. W razie braku dokumentacji organ podatkowy w ramach postępowania lub kontroli podatkowej może samodzielnie ustalić, jakie funkcje pełni budynek. Wątpliwości dotyczące charakteru budynku ostatecznie można wyjaśnić w oparciu o opinię biegłego.