9 maj 2022

Co to jest budynek mieszkalny?

Budynki mieszkalne są w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych[1] opodatkowane w sposób preferencyjny, przede wszystkim z uwagi na niską stawkę podatku od nieruchomości. Stąd też bardzo często w praktyce jako mieszkalne są zgłaszane w informacjach i deklaracjach budynki, które nie służą zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Organy podatkowe weryfikują poprawność tych dokumentów, z czym wiążą się spory z podatnikami dotyczące rodzaju budynku. Są one trudne do rozwiązania z uwagi na brak w u.p.o.l. definicji budynku mieszkalnego. Jak zatem w takiej sytuacji ustalać, czy dany budynek można na potrzeby opodatkowania traktować jako mieszkalny? Odpowiedzi na to pytanie jest poświęcony niniejszy artykuł.
 

 

Banner

1. Budynek mieszkalny w ewidencji gruntów i budynków

Z art. 21 ustawy dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne[2] wynika m.in., że podstawą wymiaru podatków powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. W ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej na podstawie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków[3], powinny być zatem zawarte dane niezbędne do określenia rodzaju budynku, w tym również budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia w ewidencji jest określony rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT)[4], budynki mieszkalne „to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny zgodnie z jego przeznaczeniem” (KŚT podgrupa 11). Definicja ta nie może być jednak wykorzystywana przez organy podatkowe. To starosta jako organ prowadzący ewidencję dokonuje klasyfikacji budynków mieszkalnych. Organ podatkowy jest zobowiązany uwzględnić klasyfikację budynku wynikającą z ewidencji gruntów i budynków.

W związku z tym, jeżeli dany budynek figuruje w ewidencji budynków, łatwo można ustalić, jaki to jest rodzaj budynku, a nawet więcej, organ podatkowy nie może w takim przypadku klasyfikować samodzielnie budynku, tylko w razie wątpliwości powinien zasięgnąć stosownej informacji w organie prowadzącym ewidencję. Potwierdzeniem tego poglądu jest m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r.[5]. Sąd podkreślił, że z uwagi na konieczność określenia charakteru danego budynku, należy uwzględnić art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi bowiem m.in., że podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w tej ewidencji służą jako podstawa wymiaru podatków, a zatem powinny być również brane pod uwagę przy kwalifikowaniu rodzaju budynku i zastosowaniu odpowiedniej stawki podatkowej[6]. Sąd wskazał też, opierając się na poglądach zawartych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego[7], że dane wynikające z ewidencji są wiążące i nie mogą być korygowane przez organ podatkowy.

2. Brak budynku mieszkalnego w ewidencji gruntów i budynków

Ten sposób ustalenia rodzaju budynku jest jednak nieprzydatny, jeżeli budynku nie ma w ewidencji gruntów i budynków. W takiej sytuacji organ podatkowy powinien dotrzeć do dokumentacji budowlanej danego budynku (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt budowlany, pozwolenie na budowę, decyzja o dopuszczeniu budynku do użytkowania itp.), w której znajduje się, dokonane przez uprawniony organ, precyzyjne określenie rodzaju budynku. Dokumentacja budowlana jest w takim przypadku właściwa do określenia rodzaju budynku na potrzeby opodatkowania, co wynika pośrednio z jego definicji zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. Zgodnie z nią budynkiem jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a więc obiekt, którego zasady wznoszenia i eksploatacji określone są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w którym jest również uregulowany tryb wydawania powyższych decyzji. W decyzjach tych wyraźnie określony jest rodzaj wznoszonego, czy też oddanego do użytku obiektu. Należy zauważyć, że organ podatkowy nie ma podstaw do kwestionowania określenia rodzaju budynku zawartego w tego typu decyzjach. Potwierdza to brzmienie art. 194 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa[8], zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy administracji publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone[9]. Zwalnia to organ podatkowy od ustalania we własnym zakresie, z jakiego rodzaju budynkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy podatnik kwestionuje prawidłowość klasyfikacji wynikającej z decyzji uprawnionego organu. Jeżeli np. z pozwolenia na budowę wynika, że jest to budynek przemysłowy, a podatnik twierdzi, że jest to budynek mieszkalny, to powinien niejasności te wyjaśnić w organie, który wydał tę decyzję. Organ podatkowy nie ma podstaw do podważania prawomocnych decyzji, z których wynika, że np. dany obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym albo nim nie jest. Jeżeli w trakcie wszczętego postępowania podatkowego okaże się, że takiej dokumentacji budowlanej nie ma, organ podatkowy powinien wystąpić do rzeczoznawcy budowlanego o opinię, czy dany obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym[10]. Taki tryb ustalania charakteru budynku mieszkalnego wskazany jest w uchwale 7. sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r.[11]. Nie negując tego trybu należy jednak zauważyć, że organ podatkowy może samodzielnie w ramach postępowania podatkowego (lub kontroli) ustalić jak ten budynek jest wykorzystywany i czy służy zaspakajaniu potrzeb mieszkalnych. Dopiero w razie pojawienia się wątpliwości z tym związanych należy odwołać się do opinii biegłego.

Powyższe rozważania miały na celu wykazanie, że nie można na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych posługiwać się definicją budynku mieszkalnego, zgodnie z którą jest nim każdy budynek wykorzystywany na cele mieszkalne. Informacje o rodzaju budynku można uzyskać z zasobu geodezyjno-kartograficznego, dokumentacji budowlanej albo w końcu – od biegłego.

Ten sposób postępowania znajduje zastosowanie przy sprawach spornych. W większości przypadków to sam podatnik określa w informacji/deklaracji charakter budynku i organ tego nie kwestionuje. W ten sposób – słusznie - unika trudnego postępowania zwłaszcza w odniesieniu do „starych” budynków, nie uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków.

3. Przekształcenie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny

W praktyce bardzo często podatnicy – z różnych powodów - zamieszkują w budynkach niemieszkalnych i żądają ich opodatkowania jako mieszkalne. W przypadku, gdy taki budynek jest sklasyfikowany w ewidencji jako niemieszkalny, sam fakt, że w nim ktoś zamieszkał nie jest podstawą do opodatkowania budynku stawkami tzw. mieszkalnymi, do momentu dokonania zmian w ewidencji[12]. Problem jest większy, gdy takiego budynku nie ma w ewidencji. Prawidłowy tryb postępowania w takiej sytuacji wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r.[13]. Jeśli podatnik domaga się zmiany opodatkowania budynku poprzez przyjęcie, że stanowi on budynek mieszkalny i nie należy już do kategorii budynków pozostałych, to aby jego starania okazały się uzasadnione, musi wykazać jakie zmiany nastąpiły. Nie mogą to być zresztą zmiany jakiekolwiek, lecz takie, które wskazują, że budynek ma charakter mieszkalny. W szczególności istotne może w tej mierze stać się zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku podjęte na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane[14].

Wnioski

Ustalając rodzaj budynku na potrzeby opodatkowania należy bazować na ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli budynek nie jest sklasyfikowany w ewidencji, to pomocna jest dokumentacja budowlana, a zwłaszcza pozwolenie na budowę, które ma walor dokumentu urzędowego. Jeżeli budynek jest sklasyfikowany w ewidencji jako niemieszkalny, to sam fakt zamieszkania w nim podatnika, nie uzasadnia opodatkowania go jako budynku mieszkalnego. Podatnik powinien zgłosić do starosty zmianę sposobu użytkowania budynku i dopiero zmiana jego klasyfikacji w ewidencji umożliwia opodatkowanie wg preferencyjnych stawek. W razie braku dokumentacji organ podatkowy w ramach postępowania lub kontroli podatkowej może samodzielnie ustalić, jakie funkcje pełni budynek. Wątpliwości dotyczące charakteru budynku ostatecznie można wyjaśnić w oparciu o opinię biegłego.

Przypisy:
[1] Tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm. - dalej zwana u.p.o.l.
[2] Tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 2052.
[3] Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390).
[4] Dz.U. z 2010 r. poz. 1622.
[5] Sygn. akt III FSK 3381/21, LEX nr 3184776.
[6] Jednak pod warunkiem, że dane z ewidencji są zgodne z zasadami opodatkowania przewidzianymi w przepisach podatkowych. W szczególności trudno uznać, że dane te mogą być podstawą do kwalifikowania budynków jako letniskowych, skoro ewidencja nie zawiera takich oznaczeń. Problematyka ta zostanie przeze mnie przedstawiona w opracowaniu, które zostanie opublikowane w kolejnym numerze „Przeglądu Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych”.
[7] Przykładowo wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II FSK 3227/12), czy wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r. (sygn. akt II FSK 3174/15).
[8] Tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm. - dalej zwana o.p.
[9] Na tej zasadzie organ podatkowy nie przeprowadza własnego postępowania w sprawie ustalenia np. tożsamości podatnika, a opiera się na danych wynikających z dowodu tożsamości wydanego przez uprawniony organ.
[10] Jest to postępowanie zgodne z art. 197 o.p., w którym stwierdza się, że w przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ podatkowy może powołać biegłego w celu wydania opinii.
[11] Sygn. akt II FPS 1/09. Sprawa, która była przedmiotem  uchwały dotyczyła co prawda opodatkowania budynków koszar wojskowych, sąd wskazał jednak kilka kryteriów, które są pomocne przy ustaleniu m.in. kiedy mamy do czynienia z budynkami mieszkalnego na potrzeby podatku od nieruchomości. W pierwszej kolejności, według sądu, należy uwzględnić dane z ewidencji budynków. Jeśli jest to niemożliwe, bierze się pod uwagę dane z pozwolenia na budowę. Następnie zaś, gdy nie można, przy zastosowaniu ww. metod ustalić charakteru budynku, konieczne jest sięgnięcie po opinię biegłego.
[12] Budynek wykorzystywany przez przedsiębiorcę na cele prowadzenia działalności gospodarczej (usług hotelowych dla osób eksmitowanych) nie może być opodatkowany, jak budynek mieszkalny. Fakt zamieszkiwania w nim osób eksmitowanych nie sprawia, że budynek ten należy opodatkować stawką właściwą dla budynków mieszkalnych, bowiem przedsiębiorca prowadząc tego rodzaju działalność hotelarską uzyskuje przychód z wynajmowania pomieszczeń osobom eksmitowanym i nie ma przy tym znaczenia, że zapłatę za świadczone usługi otrzymuje od jednostki samorządu terytorialnego, a nie osób korzystających z usług wynajmu pomieszczeń tymczasowych – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2020 r. (sygn. akt I SA/Po 975/19), LEX nr 2809311.
[13] Sygn. akt I SA/Łd 43/20, LEX nr 3100779.
[14] Zgodnie ze wskazanym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga
zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Online 1 dniowe 26 maj 2022

(LIVE STREAMING) Nowe rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków – nowe kłopoty z opodatkowaniem gruntów i budynków

Leonard Etel profesor prawa, kierownik Katedry Prawa Podatkowego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku; członek Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku; specjalizuje się w prawie podatkowym, w tym w szczególności w problematyce podatków i opłat lokalnych oraz Ordynacji podatkowej; autor wielu publikacji z zakresu prawa podatkowego; doradca instytucji państwowych i samorządowych; przewodniczący Zespołu Eksperckiego ds. Lokalnego Prawa Podatkowego
Mariusz Popławski profesor w Katedrze Prawa Podatkowego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, w latach 2005-2011 członek Kolegium RIO w Białymstoku; członek Zespołu Eksperckiego ds. Lokalnego Prawa Podatkowego; specjalizuje się w prawie podatkowym, w tym w szczególności w problematyce podatków i opłat lokalnych oraz Ordynacji podatkowej; autor kilkudziesięciu publikacji z tego zakresu
Rafał Dowgier doktor habilitowany nauk prawnych, profesor w Katedrze Prawa Podatkowego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku; członek Zespołu Eksperckiego ds. Lokalnego Prawa Podatkowego
440,00 PLN + VAT 23% za 1 os.
ZGŁOŚ UDZIAŁ

Czytaj także

Więcej wpisów
Logo

Ta strona wykorzystuje pliki cookies. Używamy informacji zapisanych za pomocą plików cookies w celu zapewnienia maksymalnej wygody w korzystaniu z naszego serwisu. Jeśli nie wyrażasz zgody na ich używanie, ustawienia dotyczące plików cookies możesz zmienić w swojej przeglądarce. Szczegółowe informacje znajdziesz w naszej Polityce Prywatności