Autor wpisu
Robert Zenc
naczelnik Wydziału Pomocy Regionalnej Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
W dniu 1 stycznia 2022 r. weszły w życie 2 rozporządzenia Rady Ministrów – kluczowe z punktu widzenia regionalnej pomocy inwestycyjnej udzielanej przez gminy, tj.:
- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata 2022–2027[1], czyli tzw. mapa pomocy regionalnej,
- nowelizacja ogólnopolskiego programu pomocowego[2], tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.1.2015 r.
Powyższe akty prawne stanowią pokłosie przyjętych przez Komisję Europejską nowych Wytycznych w sprawie regionalnej pomocy państwa[3], które będą obowiązywać w latach 2022 – 2027 (dalej: Wytyczne 2022-2027). Wprawdzie pomoc regionalna podlegająca ocenie i notyfikacji KE wprost w oparciu o ww. Wytyczne jest rzadkością (większość pomocy jest udzielana w oparciu o GBER, czyli w ramach tzw. wyłączeń grupowych[4]), to jednak mają one fundamentalne znaczenie. To bowiem właśnie Wytyczne określają metodologię dla przyjętych w krajowych mapach pomocy regionalnej obszarach, na których dopuszczalne jest udzielanie pomocy regionalnej oraz progi maksymalnej intensywności pomocy. To również na podstawie Wytycznych państwa członkowskie opracowują oraz zgłaszają KE swoje mapy pomocy regionalnej, w których określają te obszary kraju, w których w danej perspektywie czasowej ma być udzielana pomoc regionalna. Takie zatwierdzone mapy pomocy regionalnej są następnie publikowane w Dzienniku Urzędowym UE, stanowiąc integralną część Wytycznych[5]. Polska mapa pomocy regionalnej została zatwierdzona przez KE w dniu 28.09.2021 r. (decyzja nr SA.64284 (2021/N))[6].
Na wstępie przypomnijmy, że w związku m.in. z epidemią COVID-19 Komisja Europejska wyjątkowo wydłużyła okres obowiązywania poprzednich Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2014-2020, do końca 2021 r. Tym samym nowe Wytyczne 2022-2027 będą obowiązywać de facto przez okres 6 lat, a nie jak to dotychczas bywało 7 lat.
Jeśli chodzi o mapę pomocy regionalnej zawartą w nowym rozporządzeniu Rady Ministrów z 14.12.2021 r., zgodnie z delegacją zawartą w art. 10 ust. 2 ustawy o pomocy publicznej określa ona przede wszystkim:
- obszary kraju, na których dopuszczalne jest udzielanie pomocy regionalnej,
- maksymalne wielkości pomocy dla tych obszarów,
- rodzaje działalności gospodarczej/obszary, dla których udzielanie pomocy nie jest dozwolone.
Metodologia wyznaczania obszarów kwalifikujących się do pomocy regionalnej
Jeśli chodzi o obszary na których dopuszczalne jest udzielanie pomocy regionalnej, tradycyjnie zgodnie z Wytycznymi 2022-2027 przyjęto, że aby pomoc regionalna była skuteczna, powinna zostać ukierunkowana na regiony o największych potrzebach, przy czym wyodrębniono 2 grupy takich regionów, tj.:
- Regiony gorzej rozwinięte (w których poziom życia jest szczególnie niski) – tzw. regiony „a”
Podstawą dopuszczalności tak rozumianej pomocy regionalnej jest art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE[7] (stąd potocznie mowa o regionach „a” kwalifikujących się do pomocy regionalnej). Zalicza się do nich:
- Regiony NUTS 2, w których poziom PKB na 1 mieszkańca według standardów siły nabywczej wynosi 75% średniej dla UE-27 lub mniej w oparciu o średnią z ostatnich 3 lat (lata 2016-2018)[8].
W przypadku Polski mamy 14 takich regionów NUTS 2 z poziomem PKB na mieszkańca 75% lub mniej średniej dla UE, tj.:
- Małopolskie (63,67)
- Śląskie (72,33)
- Zachodniopomorskie (58,33)
- Lubuskie (58,00)
- Opolskie (55,33)
- Kujawsko-Pomorskie (56,33)
- Warmińsko-Mazurskie (49,00)
- Pomorskie (67,67)
- Łódzkie (65,00)
- Świętokrzyskie (50,00)
- Lubelskie (47,67)
- Podkarpackie (49,33)
- Podlaskie (49,67)
- Mazowiecki regionalny (59,33)
Podkreślenia wymaga fakt, że o ile 13 pierwszych regionów pokrywa się terytorialnie z obszarem województw, o tyle region Mazowiecki regionalny już nie (!). Nie jest to bynajmniej pomyłka, lecz od 1 stycznia 2018 r., stosownie do zrewidowanej wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS)[9], w odniesieniu do podziału statystycznego Polski na poziomie NUTS 2 województwo mazowieckie, stanowiące dotychczas jedną jednostkę statystyczną tego poziomu, zostało podzielone na dwie jednostki statystyczne, tj.:
- region ”Warszawski stołeczny”, który obejmuje Warszawę wraz z dziewięcioma powiatami: legionowskim, mińskim, nowodworskim, otwockim, wołomińskim, grodziskim, piaseczyńskim, pruszkowskim i warszawskim zachodnim;
- region ”Mazowiecki regionalny”, który obejmuje pozostałą część województwa mazowieckiego.
Każda zatem z tych jednostek województwa mazowieckiego stanowi odrębny region NUTS 2, przez co liczba jednostek tego poziomu wzrosła z 16 do 17, a w województwie mazowieckim nie pokrywa się terytorialnie z obszarem województwa jak to było dotychczas.
Źródło: Główny Urząd Statystyczny:
b) Regiony najbardziej oddalone (których w Polsce brak).
- Inne regiony znajdujące się w niekorzystnej sytuacji (mało uprzywilejowane regiony) – tzw. regiony „c”.
Podstawą dopuszczalności pomocy dla tych regionów jest art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE[10] (stąd potocznie mowa o regionach „c”). Zalicza się do nich:
a. Wstępnie określone obszary „c”, do których zalicza się:
- byłe regiony „a” (kwalifikujące się w latach 2017-2020 w oparciu o art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, jednak które taki status utraciły). Jest to więc niejako swoisty przepis przejściowy umożliwiający takim regionom dalsze korzystanie z pomocy regionalnej.
W przypadku Polski są to 2 regiony:
- Wielkopolskie (75,67) oraz
- Dolnośląskie (77,00)
- obszary słabo zaludnione (których w Polsce brak),
Nieokreślone z góry obszary „c”, czyli inne „problematyczne” regiony „c” z trudnościami. Są to obszary wskazywane już uznaniowo przez państwa członkowskie wg klucza opierającego się na pewnych kryteriach społeczno – ekonomicznych dla mikroregionów, określonych przez KE (np. stopę bezrobocia, położenie, czy liczbę mieszkańców). W przypadku Polski wybrano 26 gmin z regionu Warszawskiego stołecznego, a konkretnie:
- 13 gmin podregionu warszawskiego wschodniego: Dąbrówka, Dobre, Jadów, Kałuszyn, Kołbiel, Latowicz, Mrozy, Osieck, Serock, Siennica, Sobienie – Jeziory, Strachówka i Tłuszcz;
- 13 gmin podregionu warszawskiego zachodniego: Baranów, Błonie, Góra Kalwaria, Grodzisk Mazowiecki, Jaktorów, Kampinos, Leoncin, Leszno, Nasielsk, Prażmów, Tarczyn, Zakroczym i Żabia Wola.
Jeśli chodzi o różnice pomiędzy regionami „a” i „c” generalnie przyjmuje się, że regiony „a” są obszarami o największych potrzebach, a zatem znajdującymi się w najbardziej niekorzystnym położeniu w UE pod względem rozwoju gospodarczego, podczas gdy regiony „c” są nieco lepiej rozwinięte z punktu widzenia UE, tzn. znajdują się w niekorzystnym położeniu, lecz w mniejszym stopniu.
Powyższa kwalifikacja ma przełożenie przede wszystkim na poziomy dopuszczalnych intensywności pomocy, ale również przykładowo na zakres inwestycji początkowej, które mogą być wspierane w ramach pomocy regionalnej. W tym przypadku należy mieć na uwadze, że w odniesieniu do dużych przedsiębiorców w regionach „c” obowiązuje inna, dość zawężona w stosunku do tradycyjnej definicji inwestycji początkowej, definicja określana mianem „inwestycji początkowej na rzecz nowej działalności gospodarczej”, która generalnie sprowadza się do rozpoczęcia przez przedsiębiorcę nowej działalności, która nie jest taka sama lub podobna do tej prowadzonej w zakładzie dotychczas. Przy czym taka sama lub podobna działalność to działalność wchodząca w zakres tej samej klasy (4 cyfrowy kod numeryczny) w statystycznej klasyfikacji działalności gospodarczej NACE, Rev.2[11]. Konieczność weryfikacji działalności do czwartego poziomu klasyfikacji działalności oznacza więc w praktyce, że nawet innowacyjny produkt (np. nowy przełomowy model silnika) może nie stanowić inwestycji początkowej, a tym samym podstawy uzasadnienia dla udzielenia pomocy.
Uzasadnieniem powyższego ograniczenia w stosunku do dużych przedsiębiorców są m.in. łatwiejsze możliwości pozyskiwania przez duże przedsiębiorstwa kapitału i pożyczek na rynkach światowych, dysponowanie większą siłą przetargową wobec władz publicznych, a przede wszystkim możliwość zakłócenia konkurencji w większym stopniu niż ma to miejsce w przypadku MŚP.
Stosownie do Wytycznych 2022-2027 oraz GBER, inwestycja początkowa, która zapoczątkowuje nową działalność gospodarczą definiowana jest jako:
a. inwestycja w rzeczowe aktywa trwałe oraz wartości niematerialne i prawne związane z co najmniej jednym z poniższych:
- utworzeniem nowego zakładu lub
- dywersyfikacją działalności zakładu,
pod warunkiem, że nowa działalność, która ma być prowadzona, nie jest taka sama ani podobna do działalności dotychczas (poprzednio) prowadzonej w danym zakładzie;
b. nabycie aktywów należących do zakładu, który został zamknięty lub zostałby zamknięty, gdyby zakup nie nastąpił, pod warunkiem, że nowa działalność, która ma być prowadzona z wykorzystaniem nabytych aktywów, nie jest taka sama jak działalność prowadzona w zakładzie przed nabyciem ani podobna do takiej działalności.
W przypadku utworzenia nowego zakładu lub dywersyfikacji zakaz finansowania dotyczy takiej samej lub podobnej działalności dotychczas prowadzonej przez przedsiębiorcę, podczas gdy w ramach nabycia aktywów zakładu (przejęcia) ograniczenie takiej samej lub podobnej działalności odnosi się do tej, która w nabywanym/zamykanym zakładzie dotychczas była prowadzona (a więc niezależnie od tego co robi/robił nabywca zakładu). Oznacza to zatem, iż przykładowo jeżeli w nabywanym (przejmowanym) zakładzie produkowane były buty, nabywca zakładu nie może ich nadal produkować.
Praktyczną konsekwencją powyższej definicji jest zatem to, że na tzw. obszarach „c”, czyli w województwie dolnośląskim, wielkopolskim oraz 26 gminach wybranych z regionu Warszawskiego stołecznego duży przedsiębiorca nie będzie mógł uzyskać pomocy regionalnej np. rozbudowując istniejący zakład (zwiększając jego moce produkcyjne), czy też dokonując zasadniczej zmiany całościowego procesu produkcyjnego, jak to ma miejsce przy tradycyjnej definicji inwestycji początkowej.
Podkreślenia wymaga jednak to, że taka ograniczona definicja ma zastosowanie wyłącznie dla dużych przedsiębiorców na obszarach „c’, co oznacza, że przedsiębiorstwa średnie oraz małe, nawet jeśli dokonują inwestycji na obszarach „c”, obowiązuje klasyczna definicja inwestycji początkowej.
Maksymalne intensywności pomocy regionalnej
Analizując nową mapę pomocy regionalnej nie sposób nie zwrócić uwagi na nowe dopuszczalne intensywności pomocy, które będą obowiązywać w Polsce w najbliższych latach. Porównując je do poprzedniej mapy pomocy regionalnej, mamy obecnie do czynienia z szerszym spektrum intensywności pomocy. Co więcej, już na pierwszy rzut oka widać, że w porównaniu do mapy pomocy regionalnej obowiązującej w latach 2014-2021 w części regionów intensywność pomocy będzie nawet korzystniejsza (wyższa), część z nich utrzyma intensywność dotychczasową, w niewielkiej zaś części będzie obniżona. Dodatkowo, po raz pierwszy w historii będziemy mieć do czynienia z niemożnością przyznawania pomocy regionalnej w jednym z obszarów, tj. w części regionu Warszawskiego stołecznego, poza wymienionymi już wcześniej 26 gminami. Po raz pierwszy bowiem wystąpi sytuacja, w której nie jak dotychczas 100%, ale zgodnie z Wytycznymi 2022-2027 – 92,90% odsetka ludności w Polsce będzie objętych pomocą regionalną.
Przed wyjaśnieniem skąd obecnie wynikają dość znaczne rozbieżności w progach intensywności pomocy, na wstępie wskażmy, że są one następujące:
- 50% – na obszarach należących do województw: lubelskiego, podkarpackiego, podlaskiego, świętokrzyskiego, warmińsko – mazurskiego oraz do podregionu siedleckiego;
- 40% – na obszarach należących do województw: kujawsko – pomorskiego, lubuskiego, łódzkiego, małopolskiego, opolskiego, zachodniopomorskiego oraz do regionu mazowieckiego regionalnego z wyjątkiem podregionu siedleckiego;
- 35% – na obszarach należących do następujących gmin podregionu warszawskiego wschodniego: Dąbrówka, Dobre, Jadów, Kałuszyn, Kołbiel, Latowicz, Mrozy, Osieck, Serock, Siennica, Sobienie – Jeziory, Strachówka i Tłuszcz;
- 30% – na obszarach należących do województw: pomorskiego i śląskiego;
- 25% – na obszarach należących do województw: dolnośląskiego (z wyłączeniem Wrocławia) i wielkopolskiego (z wyłączeniem Poznania i podregionu poznańskiego);
- 25% – na obszarach należących do następujących gmin podregionu warszawskiego zachodniego: Baranów, Błonie, Góra Kalwaria, Grodzisk Mazowiecki, Jaktorów, Kampinos, Leoncin, Leszno, Nasielsk, Prażmów, Tarczyn, Zakroczym i Żabia Wola;
- 20% – na obszarach należących do miast Wrocławia i Poznania oraz do podregionu poznańskiego w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2024 r.;
- 15% – na obszarach należących do miast Wrocławia i Poznania oraz do podregionu poznańskiego – w okresie od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 31 grudnia 2027 r.
W ujęciu graficznym zostało to zobrazowane na stronie internetowej UOKiK.