Pobór opłaty targowej w 2022 r.

1. Uchwały w sprawie opłaty targowej

Powrót do poboru opłaty targowej w 2022 r. wymaga w gminach w pierwszej kolejności przeanalizowania odpowiednich do tego podstaw prawnych. Zasadniczo ustawowe odstąpienie od poboru opłaty w 2021 r. nie wymagało w gminach zmian legislacyjnych, w tym w zakresie uchwał dotyczących opłaty targowej. Jeżeli więc rada gminy ma obowiązującą uchwałę, która w szczególności wprowadza na terenie jej działania opłatę oraz reguluje jej elementy konstrukcyjne, to będzie ona stanowiła podstawę prawną poboru opłaty targowej w 2022 r. Kompleksowa regulacja zagadnień związanych z opłatą targową w jednej uchwale powodowała także, że zasadniczo zawierała ona zapisy dotyczące inkasa tej daniny. Nie mogło być ono realizowane w roku 2021 ze względu na brak poboru opłaty. Taka uchwała daje jednak możliwość poboru opłaty w tej formie od 2022 r.

Pewna część gmin w związku z sytuacją, która wystąpiła w 2021 r. uchylała jednak w całości lub w części (np. w zakresie poboru poprzez inkaso) swoje uchwały dotyczące opłaty targowej. Jeżeli taka sytuacja miała miejsce, to ponowny pobór opłaty wymagać będzie pewnych działań ze strony rady gminy. Brak uchwały wprowadzającej opłatę targową oraz regulującej jej elementy konstrukcyjne, uniemożliwia jej pobór w 2022 r. Podjęcie takiej uchwały jest więc konieczne by realizować opłatę. Podkreślić przy tym należy, że świadczenie to nie ma charakteru rocznego lecz jest naliczane za każdy dzień dokonywania sprzedaży na targowisku. Powoduje to, że wprowadzenie opłaty może nastąpić także w trakcie 2022 r. Zatem te z rad gmin, które nie zdążyły z podjęciem stosownych uchwał w tym zakresie przed końcem 2021 r. mogą to zrobić również w 2022 r., w mojej ocenie, z zachowaniem standardowego 14. dniowego okresu vacatio legis.

2. Nowe zwolnienie z opłaty targowej

Od 1 stycznia 2022 r. nowe brzmienie otrzymał art. 16 u.p.o.l. Do tej daty zawierał on jedno zwolnienie z opłaty targowej, które odnosiło się do osób i jednostek wymienionych w art. 15 ust. 1, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowiskach. Od początku 2022 r. dodano w tym artykule nowy pkt 2, mocą którego zwalnia się od opłaty targowej rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników[5]. Dokonanie nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazaną ustawą (art. 7) może prowadzić do pewnych wątpliwości interpretacyjnych. Jednoznacznie jednak trzeba podkreślić, że ustawa ta, poza zwolnieniem, nie modyfikuje zasad poboru opłaty targowej, o czym niżej.

Przed analizą konstrukcji zwolnienia warto wspomnieć, że ustawodawca w przeciwieństwie do obowiązującego w 2021 zaniechania poboru opłaty, nie przewidział z tego tytułu żadnej rekompensaty dla gmin. Tymczasem z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika wg danych Ministerstwa Finansów, że zwolnienie może spowodować zmniejszenie wpływów gmin z tytułu opłaty o 2/7, to jest około 40 mln zł[6]. Warto jednak podkreślić, że ocena finansowych skutków regulacji odnosiła się do pierwotnego brzmienia zwolnienia. W art. 6 projektu ustawy z dnia 8 września 2021 r. przewidziano zwolnienie dla rolników i ich domowników prowadzących handel artykułami rolno-spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła w sobotę i w niedzielę w wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w soboty i niedziele przez rolników i ich domowników. Zatem tak sformułowane zwolnienie odnosiło się wprost wyłącznie do określonych rodzajów artykułów oraz określonych miejsc. Na etapie dalszych prac legislacyjnych zastrzeżenia te z projektu ustawy usunięto (zmieniono też soboty i niedziele na piątki i soboty). Pozostaje jednak pytanie, czy zmiana redakcji przepisu miała na celu zmianę merytoryczną?

W uchwalonej wersji analizowane zwolnienie dotyczy rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Taka jego redakcja prowadzi do istotnych problemów interpretacyjnych. Ich źródłem jest zakres wykorzystania przy odkodowaniu treści zwolnienia z opłaty targowej przepisów powołanej ustawy.

Pierwszy z możliwych kierunków interpretacji zakłada, że odesłanie do ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu dotyczy wyłącznie pojęcia „handel” (art. 2 pkt 4), którym jest proces sprzedaży polegający na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. Nie ma wątpliwości, że tak powinno się interpretować to pojęcie. Jest to sprzedaż - podobnym terminem posługuje się ustawa o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie opłaty targowej (art. 15 ust. 1), która jednak ograniczona jest do określonych produktów (rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym). Zatem tak zdefiniowany handel powoduje, że w istocie uchwalona wersja zwolnienia w tym zakresie nie różni się od pierwowzoru, który wprost wskazywał na te produkty. W konsekwencji zwolnienie z opłaty targowej nie obejmuje sprzedaży innych produktów, co systemowo jest zgodne z samą ideą ustawy o ułatwieniach prowadzeniu handlu (art. 4[7]).

Ponadto gdyby przyjąć tak wąski zakres wykorzystania przepisów ustawy o ułatwieniu w prowadzeniu handlu, to użyte w art. 16 pkt 2 u.p.o.l. pojęcia „rolnik” i „domownik” powinny być interpretowane zgodnie z regułami języka potocznego. Przepis ten nie odsyła bowiem wprost do art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu, gdzie te pojęcia zdefiniowano. W znaczeniu potocznym „rolnik”, to „człowiek zajmujący się rolnictwem, prowadzący gospodarstwo rolne, pracujący na roli”[8]. Z kolei „domownik”, to „stały mieszkaniec jakiegoś domu, człowiek razem z kimś mieszkający, np. członek rodziny, współlokator, pracownik domowy”[9].

Druga z możliwych interpretacji przyjmuje, że również użyte w zwolnieniu pojęcia „rolnik” oraz „domownik” powinny być interpretowane z uwzględnieniem przepisów o ułatwieniu w prowadzeniu handlu. Użyty w art. 16 pkt 2 u.p.o.l. zwrot „rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników” należałoby więc rozumieć w ten sposób, że chodzi o rolników i ich domowników w rozumieniu tej ustawy, którzy prowadzą handel również w rozumieniu tej ustawy. Przy takim ujęciu, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pojęcie „rolnik” oznacza rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników[10]. Chodzi więc o pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Z kolei domownik jak stanowi art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu, to osoba bliska rolnikowi, która:

a) ukończyła 15 lat,

b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie,

c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Trzecia koncepcja zakłada pełną symetrię pomiędzy zwolnieniem z opłaty targowej a ustawą o ułatwieniach w prowadzeniu handlu. Oznacza to, że przy interpretacji zwolnienia należy uwzględnić regulacje ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu. Konsekwencją tego byłby następujące wnioski:

- pojęcia „rolnik”, „domownik” oraz „handel” powinny być interpretowane zgodnie z przepisami ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu;

- wykonywanie przez rolników i ich domowników handlu dotyczy wyłącznie wyznaczonych miejsc (art. 1 ustawy stanowi bowiem, że określa ona ułatwienia w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach). Zatem zwolnienie z opłaty targowej dotyczyłoby również tylko sprzedaży w tych wyznaczonych miejscach. Rolnikami i ich domownikami prowadzącymi handel w rozumieniu powołanej ustawy byłyby więc tylko te osoby, które handlują w wyznaczonych przez radę gminy miejscach;

- przedmiotem handlu mogą być wyłącznie produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym (art. 4 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy), przy czym przez produkty rolne lub spożywcze rozumie się produkty wymienione w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runo leśne i dziczyznę, a także produkty przetworzone z przeznaczeniem do spożycia z wykorzystaniem produktów wymienionych w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runa leśnego lub dziczyzny (art. 2 pkt 3 ustawy).

W mojej ocenie przy wyborze jednego ze wskazanych kierunków wykładni należy uwzględnić fakt, iż punktem wyjścia w przy wykładni przepisów prawa podatkowego jest przede wszystkim wykładnia językowa. Nie można jednak pominąć też tego, że jest to wyłącznie jeden z rodzajów wykładni, który powinien być uzupełniony poprzez wykładnię systemową oraz celowościową. Gdyby więc przyjąć wyłącznie językowe znaczenie art. 16 pkt 2 u.p.o.l. to należałoby stwierdzić, że przepis ten do ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu odsyła wyłącznie w zakresie pojęcia „handel”. Taka interpretacja jest jednak, moim zdaniem, wadliwa. Dostrzegając kontekst wprowadzenia tego zwolnienia w związku z uchwaleniem wskazanej ustawy, broniłbym koncepcji, wedle której art. 16 pkt 2 u.p.o.l. traktując o rolnikach i ich domownikach prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu nawiązuje do wskazanej tam kategorii podmiotów. W konsekwencji chodzi o rolników i ich domowników w rozumieniu, jakie tym pojęciom nadaje ta ustawa a nie w znaczeniu potocznym. Co więcej powiązanie pomiędzy zwolnieniem z opłaty targowej oraz zasadami prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników prowadzi do wniosku, że należałoby uznać, iż handel ten może być prowadzony tylko w miejscach wyznaczonych przez radę gminy. W konsekwencji broniłbym, poglądu wedle którego zwolnienie z opłaty targowej dla wskazanych podmiotów może być stosowane jedynie przy dokonywaniu sprzedaży w tych miejscach. Zatem, w mojej ocenie, przy interpretacji art. 16 pkt 2 u.p.o.l. zasadne jest przyjęcie trzeciego ze wskazanych wyżej kierunków wykładni. Podkreślić jednak należy, że taka skala problemów ze zrozumieniem tej regulacji świadczy o tym, że nie pierwszy już raz mamy do czynienia z prawem podatkowym pisanym w pośpiechu, na przysłowiowym kolanie. W słuszności tej tezy utwierdza mnie problem weryfikacji prawa do korzystania ze zwolnienia.

3. Weryfikacja prawa do zwolnienia

Istotną kwestią, o której ustawodawca zapewne w ogóle nie myślał wprowadzając nowelizację ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jest ograniczona możliwość weryfikacji prawa do zwolnienia z opłaty targowej. Brak poboru opłaty związany jest ze spełnieniem warunków o charakterze podmiotowym (status rolnika lub jego domownika) oraz przedmiotowym (sprzedaż określonych rodzajów towarów). Problem związany jest przede wszystkim z podmiotową stroną zwolnienia, a więc weryfikacją tego, czy sprzedawca jest rolnikiem lub jego domownikiem w rozumieniu ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu. Jak organ podatkowy ma zweryfikować przy rolniku jego miejsce zamieszkania oraz fakt prowadzenia działalności gospodarczej? Jak w przypadku domownika ustalić, czy skończył on 15 lat, czy pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz czy stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związany z rolnikiem stosunkiem pracy? Ustalenia tego rodzaju wymagają przede wszystkim wylegitymowania danej osoby, a także jej przesłuchania.

Mając na uwadze uprawnienia organów podatkowych wynikające z regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa[11] w zasadzie jedyną procedurą, która może być w tym kontekście wykorzystana jest kontrola podatkowa. W ramach czynności sprawdzających organy podatkowe nie mają bowiem uprawnień ani do legitymowania osób zobowiązanych do zapłaty opłaty targowej, ani też do wzywania ich do złożenia wyjaśnień. Powszechnie stosowany przez te organy art. 274a o.p. umożliwia bowiem wezwanie do złożenia wyjaśnień, ale jedynie w tych przypadkach, gdy podatki są rozliczane w deklaracji. Taka sytuacja w odniesieniu do opłaty targowej nie zachodzi. Również trudno zakładać, że w analizowanych przypadkach organy podatkowe będą wszczynały postępowanie podatkowe nie dysponując danymi dotyczącymi osoby, która dokonuje sprzedaży.

Z tych względów w zasadzie jedyną sensowną procedurą weryfikacji prawa do zwolnienie jest kontrola podatkowa i to realizowana poza standardowym trybem. Nie sposób jest bowiem przyjąć, że w tym zakresie miałaby obowiązywać procedura zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli oraz uprzednie udzielenie pracownikowi gminnego organu podatkowego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, skoro nie jest wiadomo, jaki podmiot ma być kontrolowany. Zatem, w mojej ocenie, weryfikacja prawa do zwolnienia będzie możliwa przede wszystkim w trybie art. 284a o.p. Zgodnie z tym przepisem kontrola podatkowa może być wszczęta po okazaniu legitymacji służbowej kontrolowanemu, gdy czynności kontrolne są niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Brak uiszczenia opłaty targowej w następstwie bezzasadnego powoływania się na prawo do zwolnienia może stanowić przestępstwo lub wykroczenie karne skarbowe, o którym mowa w art. 57 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy[12]. Przepis ten przewiduje odpowiedzialność za uporczywe nie wpłacanie w terminie podatku[13]. Przez podatek zgodnie z art. 53 § 30 k.k.s. rozumie się również m.in. opłaty.

W powyższej sytuacji zasadne może być więc wszczęcie tzw. kontroli na legitymację na podstawie art. 284a o.p. W takim przypadku datą wszczęcia kontroli jest okazanie legitymacji danej osobie dokonującej sprzedaży. Kontrolujący może też na podstawie art. 286 § 1 pkt 7 i 9 o.p. wylegitymować kontrolowanego w celu ustalenia jego tożsamości oraz go przesłuchać. Warunkiem uznania zebranych materiałów za dowody w ewentualnym postępowaniu w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, jest doręczenie kontrolowanemu bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 3 dni roboczych od wszczęcia kontroli, upoważnienia do jej przeprowadzenia (art. 284a § 2a o.p.).

Końcowo podkreślić należy, że przy poborze opłaty targowej za pośrednictwem inkasentów, nie mają oni żadnych uprawnień do weryfikowania prawa do zwolnienia z tej opłaty. Nie mogą też legitymować osób sprzedających. Inkasent w istocie może jedynie przekazać organowi podatkowemu informację o tym, że na targowisku dokonywana jest sprzedaż bez uiszczonej u niego opłaty targowej. Takie informacje mogą stanowić podstawę do przeprowadzenia przez ten organ kontroli podatkowej w wyżej przedstawionym trybie. Informacje dotyczące osób dokonujących sprzedaży mogą być organom podatkowym przekazywane także przez pracowników podmiotów zarządzających targowiskami.

4. Zwolnienie a problematyka pomocy publicznej

Wprowadzone zwolnienie z opłaty targowej stanowi rodzaj preferencji, która sprzyja określonej kategorii podmiotów - rolnikom oraz ich domownikom. Już na etapie prac nad projektem ustawy wprowadzającej to rozwiązanie podniesiono wątpliwości związane ze stosowaniem zwolnienia w kontekście regulacji dotyczących pomocy publicznej. W samym uzasadnieniu do projektu wyrażono pogląd wedle którego „Projekt nie podlega procedurze notyfikacji zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. poz. 2039, z późń. zm.)[14]. Jednak z załączonej do druku nr 1612, przygotowanej przez Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu Opinii w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w soboty i niedziele przez rolników i ich domowników (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Jarosław Sachajko)[15] wynika, że ustawę uznano za program pomocowy, który będzie podlegał ocenie co do zgodności z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 i 108 TFUE. Uznano w tej opinii, że projektowane zwolnienie nie jest w odniesieniu do przedsiębiorców sprzeczne z prawem UE, jednak będzie mogło być stosowane po spełnieniu wymogów wynikających z art. 107 i 108 TFUE. Co to oznacza? Założyć należy, że zwolnienie z opłaty targowej spełnia kryteria uznania go za formę udzielenia pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W szczególności przyjęte na potrzeby zwolnienia kryterium podmiotowe (rolnik oraz domownik) ma charakter selektywny. Zasadniczo więc projekt ustawy powinien być notyfikowany Komisji UE, chyba że można uznać przewidzianą w nim pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem na mocy stosownych rozporządzeń, w tym o pomocy de minimis. Pomimo wskazanych uwag projektu nie notyfikowano. Nie zapisano także w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, że zwolnienie stanowi formę pomocy de minimis udzielaną zgodnie ze stosownym rozporządzeniem Komisji. Oznacza to, że polski ustawodawca przyjął, że zwolnienie nie stanowi formy udzielenia pomocy publicznej. Z punktu widzenia gminnych organów podatkowych powoduje to, że nie muszą one wobec podmiotów, które korzystają ze zwolnienia podejmować działań związanych z weryfikacją formalnych wymogów udzielania pomocy publicznej (odpowiednie formularze, zaświadczenia itp.), wystawianiem zaświadczeń, a także nie muszą prowadzić w tym zakresie sprawozdawczości. Trudno sobie nawet wyobrazić wypełnianie tych obowiązków w zakresie świadczenia, jakim jest opłata targowa.

Zastrzec jednak należy, że z punktu widzenia legalności koncepcja przyjęta przez ustawodawcę może budzić wątpliwości, ponieważ gdyby jednak uznać, że mamy do czynienia z pomocą publiczną, to wobec braku notyfikacji oraz wyłączeń od niej, nie powinna być ona w ogóle udzielana[16]. To kolejny dowód na marną jakość wprowadzanych przepisów.

5. Pobór opłaty targowej a wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty

Obowiązująca od 1 stycznia 2022 r. ustawa o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników nakłada na rady gmin określone obowiązki. Handel ma być prowadzony przez wskazane osoby w wyznaczonych przez rady gmin miejscach. Zgodnie z art. 3 ustawy miejsca takie wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Wyznaczając je rada bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. Wyznaczenie tych miejsc należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 6). Ponadto rada gminy na podstawie art. 5 uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach.

Jednoznacznie należy stwierdzić, że opłata targowa jest pobierana zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. od osób dokonujących sprzedaży na targowiskach, którymi są wszelkie miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż. Ustawa o ułatwieniach w prowadzeniu handlu nie zmienia tej zasady. W konsekwencji każdy pomiot dokonujący sprzedaży na terenie gminy, z uwzględnieniem ustawowych zwolnień (art. 16) i wyłączeń (art. 15 ust. 2b) oraz ewentualnych zwolnień z uchwał rad gmin, o ile wprowadzono opłatę targową, jest zobowiązany do jej uiszczenia.

Przyjmując taki kierunek wykładni nowego art. 16 pkt 2 u.p.o.l., przy którym przepis ten ogranicza zwolnienie z opłaty targowej jedynie do dokonywania sprzedaży przez rolników i ich domowników na terenie miejsc wyznaczonych przez radę gminy, uchwała wyznaczająca takie miejsca ma wpływ na stosowanie tego zwolnienia. Opłata targowa nie będzie pobierana wyłącznie przy sprzedaży w miejscach określonych stosowną uchwałą.

Abstrahując od powyższego każda gmina w Polsce będzie musiała podjąć uchwałę wypełniającą obowiązek wyznaczenia miejsc do prowadzenia przez rolników i ich domowników handlu w piątki i soboty. Obowiązek ten podkreśla art. 6 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu. Nie musi to być odrębne miejsce - dopuszczalne wydaje się wskazanie jako takiego miejsca już istniejącego w gminie targowiska. W mojej ocenie, nie jest też konieczne wyznaczanie specjalnych stref na terenie istniejących targowisk, w których w piątki i soboty handel mogliby prowadzić wyłącznie rolnicy i ich domownicy. Mogą oni prowadzić handel wraz z innymi podmiotami. Interesujące jest, że o ile zaznaczono wyraźnie w ustawie, że wyznaczenie targowiska jest obowiązkiem rady gminy, to nie odniesiono tego do wprowadzenia regulaminu tego targowiska. Jednak z art. 5 należy wywieść, że rada gminy powinna to zrobić, skoro ustawodawca posłużył się w tym przepisie imperatywem „uchwala”. Jeżeli miejsce wyznaczone do handlu dla rolników i ich domowników będzie znajdowało się na terenie działającego targowiska, możliwe będzie objęcie go regulaminem tego targowiska. W przypadku wyznaczenia nowych miejsc poza istniejącymi targowiskami powinny mieć one również uchwalony regulamin. Wydaje się, że regulaminy nie muszą zawierać odrębnych zasad dotyczących sprzedaży w piątki i soboty - rolnicy i ich domownicy mogą handlować na zasadach właściwych dla wszystkich użytkowników targowiska.

W kontekście problemów z weryfikowaniem prawa do zwolnienia z opłaty targowej oraz prawem do korzystania z wyznaczonego przez radę gminy miejsca, można rozważyć, czy regulaminy miejsc, w których będzie prowadzony handel przez rolników i ich domowników, nie powinny zawierać przepisów ułatwiających tę kwestię. Sama ustawa o ułatwieniach w prowadzeniu handlu nie zawiera żadnych wytycznych co do treści regulaminu. Z ogólnej normy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[17] wynika, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Na tym tle powstaje pytanie, czy rada gminy może określić zasady korzystania z targowiska gminnego, które zobowiążą handlujących do posiadania dowodu tożsamości oraz wylegitymowania się na żądanie zarządcy targowiska? Odpowiedź na tak postawione pytanie musi być przecząca. Jak słusznie wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2014 r.[18] prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów ustawowych regulujących działalność określonych organów. Ustawy te nie przyznają w tym zakresie kompetencji organowi samorządu. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby.

Problematyczne jest też to, czy regulamin miejsca, w którym będzie prowadzony handel może nakładać na rolników i ich domowników obowiązek składania oświadczeń co do spełnienia kryteriów określonych w ustawie o ułatwieniach w prowadzeniu handlu. W praktyce można spotkać się z takimi rozwiązaniami w regulaminach targowisk[19], ale odwołując się do powołanego art. 51 ust. 1 Konstytucji RP prowadziłoby to do ujawniania danych dotyczących danej osoby bez podstawy ustawowej. W konsekwencji należy stwierdzić, że gminy będą miały problem nie tylko z weryfikowaniem prawa do zwolnienia z opłaty targowej, ale także z ustaleniem, czy dana osoba wypełnia ustawową definicję rolnika lub jego domownika i może ona w piątek lub sobotę prowadzić handel w wyznaczonym uchwałą rady gminy miejscu.

Końcowo należy także rozważyć, jakie mogą być konsekwencje prawne nie podjęcia przez radę gminy uchwał, o których mowa w ustawie o ułatwieniach w prowadzeniu handlu? W mojej ocenie przepis nakładający obowiązek wyznaczenia miejsc do handlu dla rolników i ich domowników jest nieprzemyślany - nie każda gmina potrzebuje takich miejsc i nie zawsze jest sens ich tworzenia. Nie zmienia to jednak tego, że rada gminy powinna takie miejsca wyznaczyć. Ustawa nie wskazuje terminu do podjęcie uchwał, ale można przyjąć, że powinno to mieć miejsce bez zbędnej zwłoki. Organem właściwym do weryfikacji uchwały jest wojewoda, ale bada on akt już podjęty. Gdy uchwały nie podjęto, w ostateczności - co jednak należy uznać za przypadek skrajny i mało prawdopodobny ze względu na ciężar gatunkowy analizowanej sprawy - zastosowanie może znaleźć art. 97 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nim w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję.

Wnioski

Podsumowując poczynione w niniejszym opracowaniu rozważania stwierdzić należy, że w roku 2022 gminy zasadniczo będą mogły pobierać opłatę targową na zasadach obowiązujących przed 2021 r. Ustawodawca nie przewidział zaniechania poboru opłaty w tym roku. Należy jednak pamiętać, że pobór tego świadczenia wymaga obowiązywania na terenie gminy odpowiednich uchwał, w tym wprowadzającej to świadczenie.

Na realizację opłaty targowej w tym roku z pewnością wpłynie nowe zwolnienie dotyczące rolników i ich domowników handlujących w piątki i soboty. Pomimo wątpliwości związanych z redakcją tego przepisu należy, w mojej ocenie, przyjąć, że ogranicza ono zwolnienie wyłącznie do dokonywania sprzedaży w wyznaczonych do tego przez radę gminy miejsc. W ujęciu przedmiotowym zwolnienie odnosi się wyłącznie do sprzedaży określonych towarów - produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym, gdyż tylko do nich nawiązuje pojęcie „handel” z art. 2 pkt 4 ustawy. Sformułowane w art. 16 pkt 2 u.p.o.l. warunki stosowania zwolnienia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym będą jednak bardzo trudne w weryfikowaniu. O wiele lepszym z tego punktu widzenia rozwiązaniem byłoby powiązanie zwolnienia jedynie ze sprzedażą określonej grupy towarów.

Na pobór opłaty nie mają zasadniczo wpływu nowe obowiązki rad gmin wynikające z ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu a dotyczące wyznaczenia miejsc do handlu dla rolników i ich domowników oraz regulaminów tych targowisk. Opłata targowa jest pobierana w każdym miejscu na terenie gminy, w którym dokonuje się sprzedaży. Wyznaczenie miejsc do sprzedaży dla wskazanych podmiotów ma jednak znaczenie o tyle, że sprzedaż tylko tam realizowana w piątki i soboty podlega zwolnieniu z opłaty targowej.

Przypisy: