Rozwój technologii cyfrowych i internetu ma ogromny wpływ na rynek prasy lokalnej. Przynosi on jednak nie tylko korzyści, ale i zagrożenia. Jak wskazuje Komisja Europejska, można zaobserwować tendencje spadku zainteresowania nabywaniem prasy, zarówno w ramach prenumeraty, jak i zakupu jednorazowego.
Wiąże się z tym także spadek przychodów od reklamodawców. Zwiększa to i tak wysoki już koszt jednostkowy gazet i czasopism, którego wydawcy często nie są w stanie zrekompensować poprzez wzrost cen[1]. Jak zauważa J. Kępa- Mętrak, media lokalne zaczynają stosować nowe technologie cyfrowe, niemniej jednak nie wszyscy wydawcy wprowadzili odpowiednie rozwiązania w tym zakresie. Niekiedy są to jedynie ubogie witryny internetowe, prezentujące bardzo ograniczony zakres informacji w stosunku do prasy drukowanej. Autorka ta zauważa, że przyszłość prasy, w tym lokalnej i regionalnej, należy do internetu, a znaczenie wydań drukowanych będzie systematycznie maleć. Odbiorców będzie przyciągał przede wszystkim przekaz online, zwłaszcza bezpłatny (finansowany np. z przychodów z reklam)[2]. Powyższe rodzi potrzebę zmiany modelu biznesowego wydawców prasy. Niemniej jednak często brakuje im środków finansowych na transformację cyfrową i innowacje. W związku z tym tradycyjne media mają trudności z przystosowaniem się do działalności na rynku cyfrowym[3]. Problem ten dotyczy zwłaszcza mediów lokalnych. Rzetelne, dobrze rozwinięte dziennikarstwo lokalne ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia właściwego rozwoju demokracji na poziomie „małych ojczyzn”. Uzasadnia to udzielanie wsparcia publicznego na cyfrową transformację mediów lokalnych.
Konieczna ostrożność
Interwencja władz publicznych w sektorze prasy lokalnej musi być przeprowadzana w bardzo ostrożny sposób, ze względu na jego kluczowe znaczenie dla utrzymania i rozwoju demokracji. W szczególności wsparcie musi być udzielane z poszanowaniem zasad wolności mediów i pluralizmu. Zgodnie z art. 14 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[4], Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu. Według art. 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy są zakazane. Jak wskazano natomiast, w art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej[5] , każdy ma prawo do wolności wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Szanuje się wolność i pluralizm mediów. Niezależne, zróżnicowane i profesjonalne dziennikarstwo na każdym szczeblu (krajowym, regionalnym i lokalnym) jest warunkiem koniecznym do istnienia prawdziwej demokracji, rozwoju nowoczesnego społeczeństwa obywatelskiego oraz dobrze funkcjonującej gospodarki[6].
Ocena wystąpienia pomocy publicznej
Wydawcy prasy prowadzą działalność polegającą na oferowaniu towarów i usług na rynku, tym samym działalność gospodarczą w rozumieniu prawa UE. Są zatem przedsiębiorstwami, o których mowa w przepisach o pomocy publicznej. Wsparcie będzie udzielane konkretnym przedsiębiorstwom i sektorowi i w konsekwencji będzie selektywne. Dofinansowanie działań związanych z cyfryzacją mediów lokalnych będzie zwalniać wydawców prasy z kosztów, które w normalnych warunkach musieliby ponieść samodzielnie i będzie w związku z tym stanowić dla nich korzyść. Oznacza to, że wsparcie przeznaczone na cyfryzację prasy lokalnej będzie spełniać większość przesłanek pojęcia pomocy publicznej, której udzielanie, zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE[7], jest co do zasady zakazane. Jednak czy wsparcie dla prasy wpływa na handel pomiędzy państwami członkowskimi UE i konkurencję na jednolitym rynku wewnętrznym? Komisja w przeszłości wielokrotnie uznawała, że wsparcie takie ma wpływ na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym i wymianę handlową w UE. Komisja podnosiła w tym względzie, że wspierane gazety i czasopisma mogą konkurować z gazetami i czasopismami wydawanymi w innych państwach członkowskich oraz, że rynek prasowy jest w UE otwarty na konkurencję[8]. Bywały jednak także liczne przypadki, w których Komisja dochodziła do całkowicie przeciwnego wniosku.
Wykluczenie wystąpienia pomocy
Komisja wielokrotnie uznawała, że wsparcie publikacji, które ze względów językowych i geograficznych mają ograniczony krąg odbiorców do rynku czysto lokalnego, nie może wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi UE, a tym samym nie może stanowić pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Szczególnie istotne w tej materii były dla Komisji kwestie językowe, które wydawały się przeważać nad czynnikami geograficznymi
W tym kontekście warto nieco szerzej przyjrzeć się podejściu Komisji do wpływu czynnika językowego na ocenę wystąpienia pomocy publicznej. Charakterystyczne są w tym zakresie decyzje Komisji odnoszące się do działalności kulturalnej. W decyzjach w sprawie pomocy państwa nr N 340/2007 – Hiszpania – Aid for theatre, dance, music and audiovisual activities in the Basque country[9] oraz w sprawie pomocy państwa nr N 368/2008 – Hiszpania – Aid for theatre, dance, music and audiovisual activities in the Basque country Renewal of State aid N 340/2007[10] – dotyczących pomocy dla teatru, tańca, muzyki i działalności audiowizualnej w kraju Basków, Komisja zaznaczyła, że ponieważ dofinansowywane przedsięwzięcia realizowane są w języku baskijskim, to ewentualne zakłócenie konkurencji jest mało prawdopodobne ze względu na niewielką substytucyjność podobnych przedsięwzięć w innych językach. Przedsięwzięcia kulturalne realizowane w różnych językach nie stanowią bowiem dóbr substytucyjnych, o ile język jest istotny dla ich zrozumienia.
Szeroką analizę tego typu zagadnienia przeprowadziła Komisja w decyzji w sprawie pomocy państwa nr N 257/2007 – Subsidies for theatre productions in the Basque country[11] dotyczącej pomocy na produkcję teatralną w kraju Basków. Komisja podobnie, jak w poprzednio analizowanych decyzjach zwróciła uwagę, że widownia dofinansowywanych projektów zależy od czynników językowych i geograficznych. Użycie języka baskijskiego we wspieranych przedsięwzięciach ograniczało widownię do kraju Basków i ewentualnie do posługującej się językiem baskijskim populacji zamieszkującej południowy rejon regionu Akwitania we Francji. Powyższe oznaczało jednak, że czynnik językowy sam w sobie nie wykluczał możliwości transgranicznego oddziaływania programu na konkurencję. Uwaga Komisji padła zatem także na czynnik geograficzny (terytorialny). Znaczenie zaczęła mieć odległość, jaką musieliby przebyć widzowie, aby zobaczyć dane przedsięwzięcie oraz typ przedsięwzięć - duże produkcje teatralne o światowej renomie, czy przedstawienia o czysto lokalnym charakterze. Duże międzynarodowe produkcje teatralne lub festiwale teatralne, w których udział biorą słynni, znani artyści, mogą przyciągać szerszą widownię, spoza regionu, w którym odbywają się wspierane przedsięwzięcia, w tym zagranicznych turystów, mają zatem znacznie szerszy zasięg oddziaływania, co oznacza, że mogą wpływać na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi UE. Publiczne finansowanie niewielkich przedsięwzięć teatralnych o wyraźnie lokalnym znaczeniu nie powinno wpływać na wymianę handlową i konkurencję w wymiarze unijnym, nawet jeśli językiem, w którym wystawiane są sztuki posługuje się ludność w więcej niż jednym kraju. W przywołanej decyzji Komisja stwierdziła, że tego typu przedsięwzięcia teatralne realizowane w Hiszpanii nie zainteresują widzów z granicznego regionu Francji, gdyż najbliższy teatr w kraju Basków, w którym mogłyby być wystawiane dofinansowywane spektakle dzieli od granicy z Francją dystans 50 km, zbyt duży by faktycznie był często pokonywany przez posługującą się językiem baskijskim ludność Francji w celu obejrzenia spektaklu. Na tych podstawach Komisja Europejska uznała, że nie ma ryzyka, by w badanym przez nią przypadku handel między państwami członkowskimi UE mógłby być zakłócony[12].
Istnieje także kilka decyzji Komisji odnoszących się wprost do zagadnienia wsparcia w sektorze medialnym, wydawców prasy. W pierwszej kolejności można wskazać w tym zakresie na decyzję Komisji Europejskiej w sprawie pomocy państwa N458/2004 State aid to Editorial Andaluza Holding, SL[13]. Dotyczyła ona wsparcia dla hiszpańskiego przedsiębiorstwa medialnego. Komisja odnotowała w niej, że przewidywalnym skutkiem wsparcia będzie zwiększenie sprzedaży trzech gazet lokalnych w regionie Andaluzji. Gazety te miały jednak wyraźnie lokalny charakter – nie były sprzedawane nawet w całym regionie Andaluzji, a jedynie w jego części. Tym bardziej nie były sprzedawane w całej Hiszpanii, czy w innych państwach członkowskich UE. W związku z tym analizowane przez Komisję wsparcie nie mogło wpłynąć na transgraniczny handel gazetami lub znacznie utrudnić konkurentom spoza Hiszpanii wejście na hiszpański rynek prasowy. W konsekwencji Komisja stwierdziła, że przedmiotowe wsparcie nie stanowiło pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Decyzja w sprawie pomocy państwa SA.45512 (2016/N) – Hiszpania – Aid to support the Valencian language in the press[14] dotyczyła promowanie używania języka walenckiego w prasie drukowanej i elektronicznej (cyfrowej) w Walencji. Również w tym przypadku Komisja nie doszukała się wpływu wsparcia na handel pomiędzy państwami członkowskimi ze względów językowych. Na poparcie swojego stanowiska Komisja podniosła m.in. argument, że język walencki jest wykorzystywany na ograniczonym obszarze geograficznym. Chociaż jest to jeden z dialektów języka katalońskiego, którym w Hiszpanii posługuje się ludność zamieszkująca znacznie większy obszar niż społeczność posługująca się językiem walenckim, to ma swoją specyfikę, ograniczającą zasięg geograficzny jego zastosowania. Komisja zaznaczyła także, że inwestycje zagraniczne w czasopisma wydawane w języku walenckim są mało realne. W opinii Komisji, było również mało prawdopodobne, aby sprzedaż lokalnych lub regionalnych gazet miała jakikolwiek znaczący wpływ na rynek obcojęzycznych gazet z innych państw członkowskich, które mogą być sprzedawane w Walencji. Do takich samych wniosków doszła Komisja w decyzji w sprawie pomocy państwa SA.44942 (2016/N) – Hiszpania – Aid to local media published in the Basque language[15]. Dotyczyła ona wsparcia na promocję i rozwój czasopism wydawanych w języku baskijskim, a także wspólnych projektów w dziedzinie lokalnych mediów w baskijskim obszarze prowincji Guipúzcoa. Również w tym przypadku Komisja wskazała, że językiem baskijskim posługuje się ludność zamieszkująca ograniczony obszar geograficzny. Ponadto, oceniany przez Komisję środek wsparcia miał na celu promowanie wartości językowych wśród ograniczonej lokalnie grupy odbiorców poprzez przyznanie bardzo niewielkich kwot dofinansowania małym beneficjentom (mikroprzedsiębiorstwom w sektorze mediów drukowanych) o zasięgu wyłącznie lokalnym lub regionalnym.
Warto przywołać jeszcze postanowienia decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa SA.33243 (2012/NN) – Portugal Jornal da Madeira Brussels[16]. W decyzji tej Komisja Europejska uznała, że wsparcie dla lokalnego portugalskiego wydawcy prasy i nadawcy nie stanowiło pomocy publicznej. Komisja zwróciła uwagę, że podmiot ten prowadził działalność medialną oraz reklamową wyłącznie w regionie Madery. Gazeta przez niego wydawana była publikowana wyłącznie w języku portugalskim, a jej treść koncentrowała się głównie na sprawach o znaczeniu lokalnym. Była dystrybuowana wyłącznie wśród ludności zamieszkującej Maderę. Liczba dzienników wysyłanych poza Portugalię wynosiła dwa egzemplarze dziennie. Strona internetowa dziennika była dostępna wyłącznie w języku portugalskim i podobnie, jak drukowana wersja gazety, dotyczyła głównie spraw lokalnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Komisja doszła do wniosku, że wsparcie dla wspomnianego wydawcy nie może zwiększyć jego zdolności do konkurowania z innymi przedsiębiorstwami medialnymi w innych państwach członkowskich UE. Na marginesie rozważań można zauważyć, że podobny był wniosek Komisji w odniesieniu do działalności nadawczej prowadzonej przez to przedsiębiorstwo. W tym względzie Komisja wskazała, że chociaż program radiowy będący przedmiotem decyzji można usłyszeć także w innych państwach członkowskich UE za pośrednictwem internetu, to uwzględniając fakt, iż jest on nadawany w języku portugalskim i jest skierowany do lokalnej publiczności, oznacza w praktyce, że jego docelowi odbiorcy ograniczają się do regionu Madery lub co najwyżej do Portugalii.
Wnioski
Cyfryzacja mediów lokalnych stanowi zarówno szanse na ich dalszy rozwój, jak i zagrożenie dla ich istnienia. Media lokalne mają kolosalne znaczenie dla umacniania demokracji, wolności słowa i pluralizmu na poziomie najbliższym każdemu człowiekowi. Przyszłość przekazu prasowego należy do internetu, wydawców często nie stać jednak na poniesienie kosztów związanych z ucyfrowieniem prowadzonej działalności. Niezbędne może być zatem udzielenie wsparcia publicznego w tym zakresie. Wsparcie takie nie może prowadzić do naruszenia wolności słowa i pluralizmu. Dofinansowanie projektów cyfryzacyjnych prasy nie musi stanowić pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W szczególności , jeśli chodzi o prasę lokalną. Wsparcie takie ze względów geograficznych, a zwłaszcza językowych, może mieć czysto lokalny charakter i tym samym nie wpływać na warunki konkurencji i wymiany handlowej w UE. Nawet jeśli wsparcie dla prasy będzie stanowiło pomoc publiczną, to możliwe będzie skorzystanie z jednego z wyłączeń spod zakazu jej udzielania. Przy czym możliwe jest wykorzystanie rozwiązań pozwalających na udzielnie pomocy z wyłączeniem obowiązku zgłoszenia pomocy publicznej Komisji Europejskiej, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 108 ust. 3 TFUE. Można w tym zakresie wskazać chociażby na rozwiązania dotyczące finansowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem niniejszego artykułu.