Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (cz.I)

U zarania „rewolucji śmieciowej” trafnie uznano, że kluczowym elementem nowego systemu będą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi[5]. Opłatę, o której mowa w art. 6h u.c.p.g., określono mianem „ekonomicznego jądra” tej rewolucji[6]. Rodzące się obawy o wzrost kosztów próbowano na początku rozwiewać twierdząc, że im więcej osób będzie włączonych do systemu powszechnych opłat, tym niższa powin­na być ich uśredniona stawka. Ponadto, im skuteczniejsza będzie selektywna zbiórka (umożliwiająca sprzedaż wysegregowanych surowców wtórnych), tym niższy będzie ogólny koszt funkcjo­nowania systemu[7]. Wskazywano też na możliwość kontroli przez gminy regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), „co może wpłynąć w dłuższym okresie na niższą stawkę opłaty”[8]. W obliczu całkowitego fiaska tych założeń pojawiła się koncepcja oficjalnego odejścia od obowiązującego dotychczas dogmatu o samofinansowaniu się systemu gospodarowania odpadami komunalnymi – głównie z opłat pochodzących od mieszkańców (wytwórców odpadów).

W wyniku ostatniej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[9] pojawił się przepis zezwalający gminom na finansowanie deficytu, co do tej pory w praktyce wielokrotnie miało miejsce, tyle że bez należytej podstawy prawnej. Przeważała bowiem opinia, zgodnie z którą to, że „ustawodawca nie wprowadził w ustawie przepisów zakazujących finansowania systemu z innych źródeł, nie jest równoznaczne z tym, że ustawodawca dopuścił taką praktykę. Możliwość finansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami musi wynikać bezpośrednio z przepisu obowiązującego, a nie z braku przepisu zakazującego”[10]. Bardziej stanowczy pogląd głosił, że finansowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi „z innego źródła niż opłata śmieciowa, w myśl ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uznawane jest za niezgodne z prawem”[11]. W niczym nie zmienia to jednak faktu, że za złamanie zasady samofinansowania ustawodawca nie przewidział żadnych konsekwencji prawnych ani finansowych[12]. Nowelizacja ustawy w tym zakresie nie jest więc żadną wartością dodaną. Niczego w istocie nie zmienia. W ten sposób ustawodawca „zalegalizował” jedynie stan faktyczny polegający na tym, że „w większości jednostek występuje trwały niedobór dochodów z tytułu opłaty w stosunku do wydatków związanych z systemem gospodarowania odpadami”[13]. Gminy jak kierowały, tak nadal będą kierować dodatkowe środki budżetowe na finansowanie deficytu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi – najczęściej kosztem ograniczenia realizacji innych przypisanych im zadań, tyle że, po spełnieniu pewnych sztucznych warunków, nie będą z tego powodu ganione przez regionalne izby obrachunkowe i Najwyższą Izbę Kontroli.

Powyższą konstatację w pełni potwierdza opinia, zgodnie z którą „odciążenie portfeli mieszkańców przez zastosowanie mechanizmu dopłat do kosztów funkcjonowania gminnego systemu z innych źródeł niż opłata śmieciowa będzie wyłącznie pozorne. Budżety gmin nie są bowiem workiem bez dna. Przerzucenie środków budżetowych do budżetu śmieciowego z innych źródeł spowoduje albo podniesienie innych opłat i podatków lokalnych, albo ograniczenie gminnych inwestycji. Trzecią, można by rzec, że najgorszą ewentualnością, jest z kolei dalsze zadłużanie się gmin, czego w obecnych czasach, kiedy samorządom ogranicza się wpływy z budżetu centralnego, nie można jednak wykluczyć, zwłaszcza w kontekście kolejnych wyborów samorządowych, które odbędą się za dwa lata”[14].

W myśl art. 6r ust. 2da znowelizowanej u.c.p.g. rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:

1. środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w art. 6r ust. 2–2c u.c.p.g., lub
2. celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.

Warto zwrócić uwagę na uzasadnienie wprowadzenia tej regulacji. W ocenie projektodawców obecnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodanie ust. 2da w art. 6r „stanowi uszczegółowienie przepisów, gdyż już obecnie zgodnie z art. 6k ust. 2b, rada gminy, ustalając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, może uwzględnić stopień, w jakim dochody ze środków własnych pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia pokrywają koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Niemniej jednak, jak wskazują JST, w obecnej sytuacji na rynku sprzedaży surowców wtórnych, dochody pozyskiwane przez gminy nie dają możliwości pozyskania odpowiednio wysokich dochodów, tak aby można było przeznaczyć je na system gospodarki odpadami. Zatem zasadne jest umożliwienie gminom dopłacania z innych środków własnych do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Gminy będą mogły skorzystać z tego przepisu w sytuacjach nadzwyczajnych, np. w przypadku wzrostu cen za zagospodarowanie odpadów, co przekłada się na brak możliwości pokrycia wszystkich kosztów z pobranych od mieszkańców opłat”[15]. Powyższa opinia silnie kontrastuje z treścią art. 6r ust. 2da u.c.p.g., w którym nie wprowadzono żadnych warunków nadzwyczajnych, wręcz przeciwnie – warunki sztuczne, zwłaszcza drugi, który jest do spełnienia w każdej polskiej gminie. Opinię tę można traktować jako zawoalowane przyznanie się do tego, że system – w jego najważniejszym elemencie – od samego początku nie działa tak, jak w założeniu działać powinien.  

Nie należy się zbytnio łudzić co do tego, że całkiem sensowny postulat wprowadzenia rekompensaty dla gmin, stanowiącej różnicę między kosztem rocznym zagospodarowania odpadów a możliwymi do uzyskania dochodami z opłat z tego tytułu przy zastosowaniu stawek maksymalnych[16], doczeka się kiedykolwiek realizacji.

Wszystkie w zasadzie problemy natury finansowej, jakie wywołało zapoczątkowanie „rewolucji śmieciowej”, ustawodawca zrzucił na gminy i ich mieszkańców i od tamtego czasu konsekwentnie dba o to, by nic w tej kwestii się nie zmieniło.

Alternatywą nie jest jednak uleczanie chorego systemu za pomocą drastycznego wzrostu górnych stawek opłaty, aż do osiągnięcia celu w postaci zapewnienia samofinansowania. Skutków braku wyobraźni projektodawców ustawy (kolejnych jej nowelizacji[17]) nie można niwelować kosztem postępującego ubożenia społeczeństwa. Przykład wielu państw Europy Zachodniej wyraźnie pokazuje, że możliwa jest sytuacja, w której wytwórcy odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych, ponoszą opłaty jedynie za faktycznie odebrane odpady zmieszane. Zamiast więc kolejnymi nowelizacjami ustawy coraz bardziej komplikować kształt systemu, osiągając nierzadko efekty odwrotne do zamierzonych, trzeba czym prędzej tworzyć warunki do tego, aby także w polskim porządku prawnym obowiązek ponoszenia opłaty miał podobny zakres i charakter.

Ograniczone ramy objętościowe opracowania nie pozwalają na szczegółowe omówienie wszystkich prawno-finansowych aspektów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Konieczne jest dokonanie selekcji zagadnień. Prezentowane opracowanie zostało podzielone na dwie części i zawiera analizę obecnego stanu prawnego w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z licznymi odniesieniami do stanu poprzedniego, a także postulaty de lege ferenda. Zagadnienia w nim poruszane zostały wyodrębnione w sposób pozwalający przedstawić te o największym praktycznym znaczeniu. Są to: źródło i charakter obowiązku, okoliczności uzasadniające jego powstanie (zagadnienia poruszane w części pierwszej), szeroko rozumiana konkretyzacja obowiązku, a także fundamentalna – i wywołująca najwięcej kontrowersji – kwestia określenia adresatów obowiązku złożenia deklaracji i ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zagadnienia poruszane w części drugiej).

1. Źródło i charakter obowiązku

Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP[18] każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Źródłem obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest art. 6h u.c.p.g. Do niedawna przepis ten stanowił, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c powołanej ustawy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyniku ostatniej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przepis ten otrzymał następujące brzmienie: „Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić:

1. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,
2. osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b[19], jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1,
3. właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2 – na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale”.

Opłata ta ma bez wątpienia charakter publicznoprawny. Jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Wpływy z tego tytułu należą do dochodów publicznych, które są przeznaczane na realizację celów publicznych. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz wyboru terminu zapłaty. Z tych m.in. względów Trybunał Konstytucyjny uznaje omawianą opłatę za daninę publiczną w konstytucyjnym rozumieniu[20]. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek właściciela nieruchomości zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istnieje także wtedy, gdy gmina niewłaściwie organizuje odbiór odpadów[21]. Nie zwalnia też z niego fakt samodzielnego gospodarowania odpadami[22] – oddawania odpadów we własnym zakresie i na własny koszt (na podstawie umowy właściciela nieruchomości z podmiotem odbierającym odpady komunalne wpisanym do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g.).

Przepis art. 6c u.c.p.g. dzieli nieruchomości na trzy odrębne kategorie: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy; nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (nieruchomości mieszane). Właściciele nieruchomości zaliczonych do pierwszej i trzeciej[23] kategorii nie mają swobody wyboru – ustawodawca wymusza na nich uczestnictwo w gminnym systemie gospodarowania odpadami.   

Wbrew temu co zdawałoby się wynikać z unormowania zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.[24], położenie prawne właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne różni się diametralnie pod tym względem. Rada gminy może bowiem (ale nie musi) postanowić o odbieraniu od nich odpadów komunalnych w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Uchwała ta może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. O takich nieruchomościach jest mowa wprost w art. 6c ust. 3 u.c.p.g. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawodawca dopuszcza zastosowanie innego kryterium wyodrębnienia (opisu) nieruchomości niezamieszkałych podlegających włączeniu do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, skoro we wskazanym przepisie używa zwrotu „w szczególności”. Nie wydaje się jednak, aby na podstawie tak zredagowanego art. 6c ust. 3 u.c.p.g. możliwe było wskazywanie w uchwale rady gminy konkretnych, indywidualnie oznaczonych nieruchomości podlegających włączeniu do systemu (co czyniłoby z takiej uchwały akt prawny upodabniający się – w pewnych aspektach – do decyzji administracyjnej). Chodzi tu raczej o określone kategorie nieruchomości opisane za pomocą wspólnych, wyróżniających je cech. Mogą to być na przykład nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy, lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe[25].

W stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 19 lipca 2019 r. trafnie uznawano, że sposób rozstrzygnięcia przez radę gminy przedmiotowej kwestii ma charakter strategiczny (systemowy), gdyż w zależności od jej decyzji na terenie gminy będzie funkcjonował jednolity system gospodarowania odpadami komunalnymi albo dwa odmienne systemy (pierwszy, w którym odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych organizuje gmina oraz drugi, w którym wyboru podmiotu odbierającego odpady komunalne dokonuje właściciel nieruchomości niezamieszkałej)[26]. Zgodnie z nieco innym ujęciem, w drugim z omawianych przypadków w gminie zaczynał funkcjonować „dualistyczny system gospodarki odpadami komunalnymi”[27]. Obecnie trudno jest mówić o strategicznym charakterze rozstrzygnięcia przez radę gminy przedmiotowej kwestii, skoro właściciele nieruchomości niezamieszkałych, w stosunku do których rada gminy podjęła uchwałę o włączeniu ich do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, nie zostają pozbawieni możliwości wyboru[28]. Jeszcze do niedawna art. 6c ust. 2c u.c.p.g. przewidywał, że przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b u.c.p.g., do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej.

Zrozumiałe są obawy, że pozostawienie tej grupie możliwości wyboru, niezależnie od dostrzeganego w literaturze ryzyka przemieszczania się odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych do zamieszkałych[29], istotnie osłabia spójność systemu, a tym samym zdolność gminy do wywiązania się z nałożonych na nią obowiązków, w tym w zakresie obowiązkowych poziomów recyklingu oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania[30].

W niczym nie zmienia to jednak faktu, że w obecnym stanie prawnym (podobnie jak w dotychczasowym) właściciel nieruchomości niezamieszkałej, na której powstają odpady komunalne, poddaje się obowiązkowi ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 6h u.c.p.g., z własnej woli oraz – co do zasady – tak długo, jak długo sam tego chce.

Różnica polega na tym, że w dotychczasowym stanie prawnym ustawa nie zawierała żadnych warunków ograniczających swobodę wyjścia z systemu[31]. Obecnie zaś przepis art. 6c ust. 3a u.c.p.g. przewiduje, że właściciel nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, może w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 tej ustawy, złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie tej uchwały. W oświadczeniu właściciel nieruchomości wskazuje gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., oraz dołącza do oświadczenia kopię tej umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia. Oświadczenie jest skuteczne od dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., i nie może być odwołane przez okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, zawartej po dniu ogłoszenia tej uchwały.

Zgodnie z art. 6c ust. 3b u.c.p.g. właściciel nieruchomości objętej uchwałą, o której mowa w art. 6c ust 2 tej ustawy, na której nie zamieszkują mieszkańcy i która powstała w trakcie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych, może w terminie 60 dni od dnia powstania takiej nieruchomości złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę. W oświadczeniu właściciel nieruchomości wskazuje gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., oraz dołącza do oświadczenia kopię tej umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia.

W obecnym stanie prawnym wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do zamieszczenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy[32], wyznaczając jednocześnie termin, nie krótszy niż 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na:

1) odwołanie przez właściciela nieruchomości oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli nieruchomość jest wyłączona z tego systemu na podstawie tego oświadczenia;

2) złożenie przez właściciela nieruchomości oświadczenia spełniającego wymagania, o których mowa w art. 6c ust. 3a u.c.p.g., o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli właściciel nieruchomości jest objęty tym systemem.

Odwołanie oświadczenia, o którym mowa w wyżej w pkt 1, oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 6c ust. 3b u.c.p.g., są skuteczne od dnia, w którym zaczęła obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, i nie mogą być odwołane przez okres obowiązywania tej umowy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do zamieszczenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o terminie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, powyższe rozwiązanie „ma na celu umożliwienie właściwego zaplanowania zamówienia publicznego na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie odpadów, gdyż znana będzie liczba podmiotów, które zostaną w systemie. Jeżeli gmina zamierza objąć takie nieruchomości, uchwała powoduje obligatoryjne objęcie właścicieli nieruchomości, chyba że w ciągu 30 dni od dnia publikacji uchwały[33] właściciel nieruchomości złoży oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę i pozbywaniu  się  odpadów  na  podstawie  umowy,  o  której  mowa  w  art.  6  ust.  1. Gmina, organizując  postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych z tych nieruchomości, dysponuje danymi, z ilu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, będą odbierane odpady przez przedsiębiorcę wyłonionego w tym postępowaniu. Zastosowanie powyższego rozwiązania pozwoli na utworzenie przez gminę stabilnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych. Należy wskazać, że zastosowania innego rozwiązania, które pozwalałoby na dowolne przystępowanie i występowanie właścicieli ww. nieruchomości z gminnego systemu gospodarowania  odpadami  powodowałoby  jego  destabilizację, wpływając jednocześnie na zwiększenie jego kosztów. Przepis wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jego  zastosowanie  będzie  możliwe  w  przypadku  podjęcia  nowej  uchwały  rady  gminy  lub podpisania nowej umowy w ww. zakresie”. Jak wynika z powyższego wywodu, projektodawcy wprost przyznają się do tego, że przy okazji poprzedniej nowelizacji sami zdestabilizowali system gospodarowania odpadami i zwiększyli koszty jego funkcjonowania. 

Rezygnacja z wyłączenia się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę lub wyłączenie się właściciela nieruchomości będzie ponownie możliwe po upływie okresu, na jaki została zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych. Również nieruchomości, w których nastąpiła zmiana właściciela, w trakcie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych, będą mogły zostać wyłącznie po upływie okresu, na jaki została zawarta ww. umowa. Rozwiązania te również zostały podyktowane troską o zapewnienie stabilności systemu.

Istota nowelizacji polega też na tym, że jeżeli rada gminy podejmie uchwałę o objęciu nieruchomości niezamieszkałych gminnym systemem, to nieruchomości te zostaną do niego włączone z mocy prawa z chwilą wejścia tej uchwały w życie. Gmina nie będzie zatem musiała czekać, tak jak do tej pory, na zgodę na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych. To właściciele nieruchomości będą musieli z niego ewentualnie zrezygnować[34].

W literaturze przedmiotu wyrażono opinię, że umożliwienie wyłączenia się z systemu „zapewne nie jest korzystne dla gmin, ale niewątpliwie jest korzystne dla właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Opłaty w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi dla tych podmiotów są zazwyczaj większe niż te wynikające z umów zawartych z przedsiębiorstwami odbierającymi odpady komunalne”[35]. W pewnej części przypadków zapewne tak jest, choć trudno określić ich liczbę w skali całego kraju. Obserwacja procesów zachodzących w dziedzinie gospodarki odpadami komunalnymi nakazuje jednak daleko idącą ostrożność w formułowaniu takich twierdzeń. Nie bez racji przyjmowano bowiem do tej pory, że kalkulacja kosztów i dochodów systemu „dokonana z uwzględnieniem zasad wprowadzonych przez znowelizowane przepisy u.c.p.g.[36] doprowadzi w wielu gminach do wniosku, że nawet przyjęcie górnych, dozwolonych przez ustawę stawek opłaty nie pokryje kosztów tej części systemu [części obejmującej właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne – dopisek autora]. Chcąc zatem uniknąć sytuacji, by dla zachowania równowagi kosztów i dochodów systemu, to mieszkańcy rekompensowali brakujące dochody z ponoszonych przez siebie opłat (tj. ponoszonych za nieruchomości zamieszkałe), gminy rezygnują coraz częściej z obejmowania nieruchomości niezamieszkałych gminnym systemem gospodarki odpadami komunalnymi”[37]. Opinia ta znajduje potwierdzenie w rzeczywistości[38]. Najnowsza nowelizacja może mieć na nią wpływ o tyle, że w jej wyniku wzrosły maksymalne stawki opłaty dla nieruchomości niezamieszkałych, o czym będzie mowa w drugiej części opracowania. 

Szczególną (pod pewnymi względami) kategorią nieruchomości, o których nie wspomina się wprost w art. 6c u.c.p.g., są nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy, oraz inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, sposób zredagowania uchylonego art. 6c ust. 2c u.c.p.g., w którym postanowiono, że przystąpienie właściciela nieruchomości „na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b”, do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej, oznacza, że ustawodawca traktuje nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy, oraz inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jako podzbiór nieruchomości niezamieszkałych[39]. Jednak w ich przypadku ustawa, co do zasady, łączy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie z faktem zamieszkiwania na tych nieruchomościach lub powstawania na nich odpadów, lecz z samym faktem posiadania nieruchomości. Długość okresu korzystania z nieruchomości jest tu bowiem, co do zasady, bez znaczenia, a rada gminy uchwala dla nich odrębną ryczałtową stawkę opłaty.

W wyniku ostatniej nowelizacji ustawy wprowadzono możliwość odstępstwa od tej reguły, polegającego na dopuszczalności podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej na właścicieli nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej zgodnie z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. (iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Uchwała taka może zostać podjęta lub zmieniona do końca kwietnia danego roku. Jej podjęcie, co zrozumiałe, będzie pociągać za sobą wyłączenie stosowania art. 6j ust. 3b u.c.p.g. (niestosowanie stawki ryczałtowej). Wówczas okresy korzystania z nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, będą mieć oczywiście znaczenie. Pod tym względem zniknie różnica między nimi a nieruchomościami położonymi na terenie rodzinnych ogrodów działkowych.

Właściciele nieruchomości zaliczonych do tej szczególnej kategorii nie mieli dotąd swobody wyboru – ustawodawca wymuszał na nich uczestnictwo w gminnym systemie gospodarowania odpadami, jeżeli rada gminy zdecydowała o włączeniu ich do tego systemu. Kwestię tę rozstrzygał powołany wyżej art. 6c ust. 2c u.c.p.g., w którym zastrzeżono, że wymóg wyrażenia zgody na przystąpienie do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi nie obejmuje „właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b” u.c.p.g. Tym samym jedynym (a przy tym koniecznym) warunkiem obciążenia właścicieli takich nieruchomości obowiązkiem ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było podjęcie przez radę gminy uchwały, na mocy której gmina postanowiła o odbieraniu od nich odpadów komunalnych[40]. Obecnie wygląda na to, że mogą oni, na warunkach określonych w art. 6c ust. 3a u.c.p.g., wyjść z systemu. Przepis ten nie zawiera bowiem zastrzeżenia analogicznego do tego, które występowało w uchylonym art. 6c ust. 2c u.c.p.g.