17 grudnia 2019 r. Komisja Europejska zaakceptowała opracowany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego program pomocowy wspierający wymianę przez operatorów kolejowych żeliwnych wstawek (klocków) hamulcowych na generujący mniejszy poziom hałasu wstawki kompozytowe w wagonach towarowych[1]. Celem programu jest lepsza ochrona ludności zamieszkującej w pobliżu torów kolejowych przed hałasem, co w konsekwencji powinno przyczynić się do większej akceptacji społeczeństwa dla rozwoju towarowego transportu kolejowego. Powinno to pozytywnie wpłynąć na jego konkurencyjność, zwiększając zakres wykorzystania tej formy transportu w ogólnych przewozach ładunków. Jednocześnie, dzięki pomocy, przewoźnicy będą mogli dysponować większą ilością taboru do realizacji przewozów w innych państwach członkowskich, które wprowadzają restrykcyjne przepisy dotyczące emisji hałasu przez transport kolejowy UE. Czynnik ten ma istotne znaczenie dla pozycji konkurencyjnej polskiego sektora transportu kolejowego. Dużym sukcesem było wydanie przez Komisję decyzji zatwierdzającej program w ekspresowym tempie – niecałe 3 miesiące.
Podstawa prawna
Program pomocowy zawarty jest w rozporządzeniu Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie pomocy publicznej na realizację projektów w zakresie zmniejszenia emisji hałasu przez wagony towarowe w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020. Komisja zaakceptowała przewidzianą w nim pomoc na podstawie art. 93 TFUE. Według art. 93 TFUE, zgodna z Traktatami jest pomoc, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu lub stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej. Po wejściu w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. nr 1370/2007 dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70[2], art. 93 TFUE można stosować jako bezpośrednią podstawę prawną uzasadniającą zgodność pomocy publicznej nieobjętej tym rozporządzeniem z rynkiem wewnętrznym UE. Dotyczy to zwłaszcza pomocy na potrzeby koordynacji kolejowego transportu towarowego. Warunki zgodności tego typu pomocy z rynkiem wewnętrznym UE zostały określone we wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz przedsiębiorstw kolejowych[3]. Wytyczne te mają zastosowanie do przedsiębiorstw kolejowych. Beneficjentami zgłoszonego środka pomocowego mogą być jednak nie tylko przewoźnicy kolejowi (przedsiębiorstwa kolejowe), lecz również dysponenci pojazdów kolejowych, tj. podmioty będące właścicielami pojazdów kolejowych lub posiadające prawo do korzystania z nich jako środka transportu. Jak jednak zauważyła Komisja Europejska, zgodnie z utrwaloną praktyką decyzyjną Komisji zasady określone w przywołanych wytycznych odnoszące się do pomocy odpowiadającej potrzebom koordynacji transportu mogą zostać zastosowane także wówczas, gdy bezpośrednimi beneficjentami nie są przedsiębiorstwa kolejowe, a inne podmioty zapewniające im tabor[4]. Zgłoszona przez Polskę pomoc została zatem w całości oceniona przez KE na podstawie wytycznych dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw kolejowych.
Potrzeba wprowadzenia programu
Jak wskazała Komisja Europejska w komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady pt. „Działania w celu ograniczenia hałasu kolejowego w zakresie istniejącego taboru”[5]. W krajach uprzemysłowionych hałas stanowi jedno z najbardziej rozpowszechnionych zagrożeń dla ludzkiego zdrowia. W związku z tym ograniczenie hałasu jest niezbędne, nie tylko ze względu na komfort życia, ale również w celu zmniejszenia negatywnych skutków zdrowotnych, na przykład zaburzeń układu krążenia i percepcji. Zasadniczo koleje uważane są za jeden z najbardziej przyjaznych dla środowiska naturalnego rodzajów transportu. Jednak transport kolejowy w znacznym stopniu odpowiada za zagrożenie hałasem, a około 10 % społeczeństwa cierpi z powodu przekroczonego poziomu „poważnej dokuczliwości hałasu”. W niektórych regionach Europy obserwuje się poważny sprzeciw społeczny wobec hałasu generowanego przez kolej i żądania jego ograniczenia w drodze politycznych rozwiązań. W razie braku działań w tym zakresie mogą wystąpić ograniczenia w ruchu kolejowym wzdłuż najważniejszych europejskich korytarzy, dotyczące szczególnie pociągów towarowych, a powstałe w ten sposób zatory mogą mieć negatywne skutki dla europejskiej gospodarki. Ponadto ewentualne przejście z transportu kolejowego na drogowy w tych korytarzach doprowadziłoby do wzrostu zanieczyszczenia środowiska naturalnego, w szczególności emisji gazów cieplarnianych, gdyż poziom emisji CO2 pochodzących z towarowego transportu kolejowego jest znacznie niższy niż poziom związany z transportem drogowym. Według Komisji wyposażenie wagonów towarowych w cichsze hamulce, tj. kompozytowe wstawki hamulcowe, jest najbardziej efektywnym pod względem kosztów sposobem redukcji emisji hałasu przez transport kolejowy. Bardziej efektywnym niż inne dostępne w tym zakresie środki, np. związane z odpowiednim dostosowaniem nowych lub istniejących torów kolejowych. Ta sama opinia została wyrażona w dokumencie roboczym służb Komisji pt. „Rail freight noise reduction”[6] opublikowanym w dniu 22 grudnia 2015 roku. Krajowe programy wsparcia wyposażenia wagonów towarowych w kompozytowe klocki hamulcowe, które są ograniczone w czasie i zgodne z zasadami udzielania pomocy publicznej, zostały określone w tym dokumencie jako jedno z najbardziej optymalnych rozwiązań w zakresie ograniczenia zanieczyszczenia środowiska hałasem, którego koleje są drugim najistotniejszym źródłem.
Istniejąca flota wagonów towarowych w Polsce jest zasadniczo wyposażona w żeliwne klocki hamulcowe, które generują hałas na wyraźnie wyższym poziomie niż klocki kompozytowe. Wagony hamowane żeliwnymi wstawkami hamulcowymi, cechują się większą chropowatością powierzchni tocznych kół jezdnych niż hamowane kompozytowymi wstawkami hamulcowymi, co skutkuje większym poziomem emisji hałasu przejazdu wagonów ze wstawkami żeliwnymi niż z kompozytowymi. Szacuje się, że aktualnie w żeliwne klocki hamulcowe jest wyposażonych w Polsce kilkadziesiąt tysięcy wagonów towarowych. Bez wprowadzenia środka pomocowego kolejowi przewoźnicy towarowi nie mieliby dostatecznej zachęty do przeprowadzenia modernizacji akustycznej istniejącej floty wagonów towarowych. Program pomocowy był zatem niezbędny do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie.
Warunki wsparcia
Pomoc będzie udzielana w formie bezzwrotnego dofinansowania, przeznaczonego na pokrycie wydatków kwalifikowalnych. Źródłem wsparcia będą środki Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych – środki programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Podmiotem udzielającym pomocy będzie Centrum Unijnych Projektów Transportowych. Warunkiem udzielenia pomocy będzie zawarcie pomiędzy przedsiębiorcą (przewoźnikiem kolejowym) a CUPT umowy o dofinansowanie projektu. Projekty będą wybierane do dofinansowania w procedurze konkursowej.
Beneficjentami pomocy mogą być przewoźnicy kolejowi oraz dysponenci pojazdów kolejowych z państw członkowskich UE lub Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Przy czym tabor objęty pomocą musi być wykorzystywany do realizacji towarowych przewozów kolejowych na terytorium RP, tj. przewozów mających swój początek lub koniec na terytorium RP lub przebiegających przez terytorium RP.
Z zakresu stosowania programu pomocowego wyłączeni zostali przedsiębiorcy znajdujący się w trudnej sytuacji oraz podmioty, na których ciąży obowiązek zwrotu pomocy publicznej. Pomoc nie może być również udzielana lub wypłacana przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji w rozumieniu komunikatu Komisji - Wytyczne dotyczące pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji[7].
W ramach programu kosztami kwalifikowalnymi są takie koszty, jak koszty niezbędnej dokumentacji; koszty zarzadzania projektem; koszty zakupu i montażu kół monoblokowych, kompozytowych wstawek hamulcowych i innego osprzętu wagonu towarowego związanego z układem hamulcowym; koszty przygotowania wagonów towarowych do modernizacji; koszty działań informacyjno-komunikacyjnych, itp.
Koszty kwalifikowalne są obliczane jako różnica pomiędzy kosztami pierwszego dostosowania wagonu towarowego do zamontowania i zamontowaniem w nim kompozytowych klocków hamulcowych a kosztem wyposażenia wagonu w tradycyjne, żeliwne wstawki hamulcowe, czyli scenariuszem, w którym nie przeprowadzono by akustycznej modernizacji wagonu. W związku z tym koszty kwalifikowalne ograniczają się tylko i wyłącznie do dodatkowych kosztów modernizacji wagonów towarowych, które są obiektywnie konieczne do osiągnięcia redukcji poziomu emitowanego przez nie hałasu. Intensywność pomocy nie będzie mogła przekroczyć 50% kosztów kwalifikowalnych. Pomoc udzielana w odniesieniu do tych samych wydatków kwalifikowalnych podlega sumowaniu z każdą inną pomocą publiczną lub pomocą de minimis, udzieloną przedsiębiorcy, na podstawie analizowanego programu pomocowego, niezależnie od jej formy i źródła. Program pomocowy przewiduje udzielanie pomocy do 31 grudnia 2023 roku.
Przewidziano odpowiednie rozwiązania, gwarantujące spełnienie tzw. efektu zachęty. Efekt zachęty zachodzi wówczas, gdy pod wpływem pomocy następuje zmiana zachowania beneficjenta wsparcia. Polega ona na tym, że realizuje on inwestycję, której bez wsparcia nie zrealizowałby w ogóle lub zrealizowałby w innym (mniejszym) zakresie. Jednym z warunków spełnienia efektu zachęty jest uznanie za kwalifikowalne jedynie wydatków poniesionych przez beneficjenta po dacie, w której wystąpiło po jego stronie uzasadnione oczekiwanie uzyskania wsparcia. Potencjalni beneficjenci pomocy na modernizację akustyczną wagonów będą składać do podmiotu bezpośrednio udzielającego pomocy – CUPT – wniosek o udzielenie pomocy. Wniosek będzie zawierać m.in.: oznaczenie beneficjenta, wielkość przedsiębiorstwa (duże, małe i średnie), dane dotyczące projektu, przewidywaną wielkość wsparcia, czy określenie wydatków kwalifikowanych. Efekt zachęty będzie uznany za spełniony w przypadku potwierdzenia przez CUPT na podstawie wniosku, że projekt kwalifikuje się do otrzymania pomocy. W przypadku rozpoczęcia prac nad projektem (rozumianego zgodnie z art. 2 punkt 23 rozporządzenia KE 651/2014 z 17 czerwca 2014 uznającego niektóre formy pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu[8]) przed złożeniem ww. wniosku, pomoc nie będzie mogła zostać przyznana.
Szczególne cechy polskiego programu pomocowego
W odróżnieniu od innych instrumentów wsparcia modernizacji akustycznej wagonów towarowych polski program pomocowy przewiduje dofinansowanie wymiany kół obręczowanych w ramach prac związanych z wymianą wstawek hamulcowych. Ma to istotne znaczenie. Wagony towarowe eksploatowane w Europie mogą być wyposażone w koła monoblokowe, w których koło stanowi jednolity blok stali, lub tzw. koła obręczowane, w których zewnętrzny fragment koła (tzw. obręcz) stanowi oddzielny element i może być wymieniony po jego zużyciu bez konieczności wymiany całego koła.
Zdecydowana większość wagonów towarowych eksploatowanych w Polsce to wagony wyposażone w koła obręczowane. Wagony tego typu nie mogą być jednak eksploatowane z użyciem kompozytowych klocków hamulcowych, których specyfiką jest brak możliwości przyjmowania ciepła powstałego w wyniku tarcia wstawki hamulcowej o powierzchnię toczną koła. W wagonach wyposażonych w standardowe żeliwne wstawki hamulcowe ciepło powstałe podczas hamowania jest rozpraszane między wstawkę i obręcz koła, co prowadzi do równomiernego wzrostu temperatury obu elementów. Niestety wstawki kompozytowe nie przyjmują ciepła, przez co jego całość jest oddawana na obręcz. W niekorzystnych warunkach zjawisko to może doprowadzić do poluzowania się obręczy, a w efekcie do jej przemieszczenia się, czego skutkiem może być katastrofalne w skutkach wykolejenie.
Z powyższych względów w przypadku wagonów wyposażonych w koła obręczowane ich modernizacja akustyczna wiąże się z istotnym wzrostem kosztów, gdyż obok zakupu kompozytowych wstawek hamulcowych niezbędny jest również zakup kompletu nowych kół monoblokowych. Dodatkowo zniechęca to przewoźników kolejowych do modernizacji posiadanych przez nich wagonów towarowych w celu zmniejszenia emisji generowanego przez nich hałasu. Z tego względu objęcie zakresem programu pomocowego również wydatków związanych z wymianą obręczowanych zestawów kołowych na zestawy monoblokowe ma doniosłe znaczenie dla sektora transportu kolejowego.
Wnioski
Analizowany program pomocowy wpisuje się w cały ciąg działań, zarówno władz krajowych, jak i unijnych, służących rozwojowi transportu kolejowego. Kolej jest najbardziej ekologicznym środkiem transportu. Ma podstawowe znaczenie dla osiągnięcia celów polityki klimatycznej UE. Cele te nabierają w ostatnim czasie pierwszoplanowego znaczenia. Rozwój kolei także powinien jednak pozostawać zrównoważony. W szczególności nie powinien być uciążliwy dla osób zamieszkujących w pobliżu terenów kolejowych. Jednym z problemów w tym zakresie jest emisja hałasu przez pociągi towarowe. Z drugiej strony, wprowadzeni środków zmniejszających negatywne skutki ruchu kolejowego nie powinno zagrażać pozycji konkurencyjnej kolei względem innych, mniej przyjaznych dla środowiska środków transportu. Program pomocowy opracowany przez władze polskie rozwiązuje te problemy. Wpisuje się w działania UE, co potwierdza jego szybka akceptacja przez KE. Stanowi on realne wsparcie dla sektora transportu kolejowego. Jednocześnie przewiduje on możliwie proste, przyjazne warunki udzielania wsparcie i uwzględnia specyficzne dla Polski problemy, takie jak konieczność wymiany w ramach modernizacji akustycznej wagonów towarowych kół obręczowanych na monoblokowe.
Przypisy:
[2] Dz. Urz. UE 2007 L 315/1.
[3] Dz. Urz. UE 2008 C 184/13.
[4] Decyzja Komisji Europejskiej z 18 grudnia 2018 r. w sprawie pomocy państwa SA.51229 (2018/N) – Włochy – Modernizacja Norma: środki mające na celu wsparcie redukcji hałasu powodowanego przez wagony towarowe we Włoszech; decyzja Komisji Europejskiej z 29 kwietnia 2016 r. w sprawie pomocy państwa SA.41033 (2016/N) – Włochy – Program na rzecz transportu zintegrowanego w prowincji Trydent; decyzja Komisji Europejskiej z 26 maja 2015 r. w sprawie pomocy państwa SA.40404 (2014/N) – Francja oraz w sprawie pomocy państwa SA.39606 (2015/N) –Włochy – Program pomocy na rzecz systemu przejściowego w ramach alpejskiej autostrady kolejowej; decyzja Komisji z 13 czerwca 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.38152 (2014/N) – Włochy – Pomoc na rzecz kolejowego transportu towarowego w regionie Emilia-Romania oraz decyzja Komisji z 16 grudnia 2011 r. w sprawie pomocy państwa SA.32603 (2011/N) –Włochy – Program subsydiowania transportu kombinowanego „Ferrobonus”.
[5] COM(2008)43.
[6] SWD(2015)300.
[7] Dz. Urz. UE 2014 C 249/1.
[8] Dz. Urz. UE 2014 L 187/1.