Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw została opublikowana 19 sierpnia 2019 r. [1]. Uchwalony akt prawny wprowadza zmiany w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[2], których konieczność dokonania jest następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14[3]. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego przesądziło o niezgodności art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. oraz art. 64 § 8 u.p.e.a z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ingerencji oraz braku ustawowej procedury miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji dobrowolnej zapłaty egzekwowanej należności przez zobowiązanego[4]. Przedmiotowy wyrok zapadł w sprawie ze skargi konstytucyjnej wywiedzionej przez Fabrykę Samochodów Osobowych S.A. z siedzibą w Warszawie, która pomimo umorzenia postępowania egzekucyjnego na skutek wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w wyniku konwersji wierzytelności Skarbu Państwa na akcje spółki została obciążona kosztami egzekucyjnymi w kwocie 34 860 238,10 zł[5]. Ustawa zmieniająca redefiniuje obecnie obowiązujący model kosztów egzekucyjnych poprzez: rozróżnienie instytucji postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej, zmianę sposobu określania opłaty manipulacyjnej oraz opłaty egzekucyjnej, jak też zniesienie opłaty komorniczej obciążającej wierzyciela. Dodatkowo w ustawie egzekucyjnej określono maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, a także sposób jej obniżania w sytuacji dobrowolnej spłaty należności przez zobowiązanego. W celu należytego wdrożenia nowych regulacji[6] ustawodawca przewidział 18-miesięczny okres vacatio legis dla większości wprowadzanych przepisów, toteż wejdą one w życie z dniem 20 lutego 2021 roku.
Opłata manipulacyjna
Aktualnie obowiązująca regulacja ustawowa nie rozróżnia instytucji postępowania egzekucyjnego oraz egzekucji administracyjnej, a także w żaden sposób nie określa momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Brak wyraźnej dyspozycji w tej materii spowodował wykształceniem w orzecznictwie[7] poglądu, który nakazywał odpowiednie stosowanie art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego[8] (na podstawie normy odsyłającej zawartej w art. 18 u.p.e.a.). W koncepcji zaproponowanej przez judykaturę przyjęto, iż momentem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym[9].
Nawiązując do wykształconego modelu, ustawodawca zmienił art. 26 § 1 u.p.e.a. przyjmując, iż postępowanie egzekucyjne jest wszczynane w momencie wpływu do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego[10]. Natomiast, w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, postępowanie egzekucyjne jest wszczynane w momencie nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej[11]. Wprowadzenie rzeczonej zmiany implikować będzie również naliczaniem opłaty manipulacyjnej już w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 64 § 1 u.p.e.a.[12]), a nie dopiero w momencie wszczęcia egzekucji jak miało to miejsce dotychczas. Drugą, kluczową zmianą jest ustanowienie opłaty manipulacyjnej jako opłaty stałej, a nie proporcjonalnej. Konieczność modyfikacji sposobu naliczania opłaty manipulacyjnej stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r.[13].
W zmienionym stanie prawnym opłata manipulacyjna pobierania będzie w dwóch wariantach kwotowych 40 zł albo 100 zł. Pierwsza, niższa stawka (40 zł) naliczania będzie już w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej. Na tym etapie organ egzekucyjny dokonuje czynności kancelaryjno-technicznych, a także bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej kierując się wytycznymi zawartymi w art. 29 § 2 u.p.e.a. Po stwierdzeniu braku przeszkód do prowadzenia egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny opatruje tytuł wykonawczy klauzulą o skierowaniu tegoż tytułu do egzekucji administracyjnej. Pozytywnie zweryfikowany tytuł stanowi podstawę zastosowania wobec zobowiązanego środka egzekucyjnego, co skutkuje, w myśl art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęciem egzekucji administracyjnej. Opłata manipulacyjna, podobnie jak dotychczas pobierana będzie oddzielnie dla każdego tytułu wykonawczego, bez względu jednak na wysokość należności oraz liczbę pozycji w tytule wykonawczym.
Nowa wartość kwotowa opłaty manipulacyjnej ustalona została na podstawie uśrednionego wyliczenia wydatków jakie organ egzekucyjny ponosi na obsługę jednego tytułu wykonawczego[14]. Przeprowadzona kalkulacja wykazała, iż nakład finansowy organu egzekucyjnego wynosi przeciętnie 68 zł[15]. Tym samym pobranie opłaty manipulacyjnej w kwocie 40 zł albo 100 zł w pełni zrefinansuje wydatki poniesione przez organ egzekucyjny. Należy zaznaczyć, iż wprowadzona zmiana sposobu naliczania opłaty manipulacyjnej wpisuje się zapatrywania prawne wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r.[16]. W orzeczeniu tym zaznaczono, iż opłata manipulacyjna będąca kosztem egzekucyjnym nie posiada podatkowego waloru nieodpłatności. Oznacza to, że jako opłata publiczna cechować się winna ekwiwalentnością świadczenia wzajemnego. Trzeba zatem uznać, iż wprowadzona wartość opłaty manipulacyjnej wypełniać będzie konstytucyjne standardy dla tego typu świadczenia.
W ocenie autora, wprowadzone zmiany należy ocenić pozytywnie. Pomijając kwestie konieczności dostosowania przepisów ustawy egzekucyjnej do wzorców konstytucyjnych to zmieniona forma naliczania opłaty manipulacyjnej spełniać będzie, nadto funkcję prewencyjną i wychowawczą[17]. Obecnie oplata ta wynosi 1% egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr (art. 64 § 6 u.p.e.a.), co sprawia, iż przy egzekucji niskich sum nie wywiera praktycznie żadnej dolegliwości w sferze majątkowej zobowiązanego. Tym samym, dłużnicy celowo mogą nie dokonywać wymaganej zapłaty wiedząc, iż w przypadku wszczęcia egzekucji sankcja pieniężna będzie znikoma. W nowym modelu natomiast, zobowiązany w mniejszym stopniu unikać będzie zapłaty, mając świadomość potencjalnych konsekwencji finansowych jakie wiążą się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, nawet małych kwot. Ponadto w aktualnym modelu, w przypadku egzekwowania znacznych należności pobierana opłata manipulacyjna nie jest nakierowana na refinansowanie wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, ale stanowi dla zobowiązanego, dodatkową–obok opłaty egzekucyjnej– dolegliwość finansową.
Opłata egzekucyjna
Najdalej idące zmiany w zakresie kosztów egzekucyjnych dotyczą instytucji opłaty egzekucyjnej. Nowelizacja ustawy egzekucyjnej zakłada bowiem wprowadzenie jednej – 10% stawki tej opłaty, ustalenie maksymalnego progu opłaty pobieranej w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie jednego tytułu wykonawczego, pobieranie opłaty wyłącznie od sum wyegzekwowanych lub wpłaconych organowi egzekucyjnemu, jak również możliwość umniejszenia opłaty (zarówno w ujęciu procentowym, jak i kwotowym)
w przypadku dobrowolnej zapłaty po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Zmieniony art. 64 § 4 u.p.e.a. ustanawia jedną – 10% stawkę opłaty egzekucyjnej, rezygnując jednocześnie z różnicowania wartości opłaty od rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego. Zaproponowana wartość opłaty równoważyć ma wydatki ponoszone przez budżet państwa na finansowanie działania organów egzekucyjnych[18] oraz stopień fiskalizmu aparatu państwa kierowany wobec jednostki[19]. Kolejną zmianą jest również ustalenie górnego progu opłaty egzekucyjnej dla jednego tytułu wykonawczego na poziomie 40 000 zł. Przyjęta regulacja nawiązuje do opłaty egzekucyjnej pobieranej przez komornika sądowego w ramach egzekucji sądowej, gdzie w art. 24 ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o kosztach komorniczych[20] maksymalną opłatę ustalono na poziomie 50 000 zł.
Bardzo istotną modyfikację stanowi odejście od zasady naliczania opłaty egzekucyjnej powiązanej z zastosowaniem określonego środka egzekucyjnego na rzecz reguły nakazującej pobieranie opłaty wyłącznie od wyegzekwowanych sum (z zastrzeżeniem kwot wpłaconych organowi egzekucyjnemu lub wierzycielowi po wszczęciu egzekucji). Zmianie podlegać będzie również sposób naliczania opłaty egzekucyjnej, której podstawą będzie suma świadczenia głównego, odsetek z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz kosztów upomnienia obliczona na dzień wystawienia tytułu wykonawczego. Taka forma wyznaczenia opłaty egzekucyjnej zwiększy jej transparentność dla uczestników postępowania, gdyż raz ustalona wartość nie będzie się zmieniać (wzrastać w toku postepowania). W obecnym stanie prawnym, na mocy art. 64 § 7 u.p.e.a wartość opłaty jest ustalana w oparciu o wysokość należności głównej i odsetek przypadających w dniu dokonania czynności egzekucyjnej (wartość labilna).
Nowa regulacja w zakresie kosztów egzekucyjnych, wykonując wytyczne Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r.[21] wprowadza umniejszoną stawkę opłaty egzekucyjnej, która naliczana będzie w przypadku dobrowolnej zapłaty przez zobowiązanego (a także członków najbliżej rodziny zobowiązanego albo inny podmiot, gdy łączna należność nie przekracza 5 000 zł – art. 64 § 5 w zw. z art. 71d § 1 pkt 3 i 4 u.p.e.a). Preferencyjna stawka opłaty egzekucyjnej wynosić będzie 5%, a górny próg kwotowy ograniczony został do sumy 20 000 zł dla jednego tytułu wykonawczego. Ustawodawca przewidział również, iż obowiązek opłaty egzekucyjnej nie powstanie jeżeli należność pieniężna zostanie uiszczona w okresie zawieszenia postepowania egzekucyjnego opartego na podstawie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (wstrzymanie wykonania orzeczenia, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo rozłożenie na raty spłat należności pieniężnej), jak też gdy należność zostanie uiszczona przez dłużnika rzeczowego w osobie aktualnego właściciela lub użytkownika wieczystego przedmiotu hipoteki przymusowej lub właściciela przedmiotu zastawu skarbowego, którzy nie są jednocześnie zobowiązanym (art. 64 § 9 w zw. z art. 71d § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a).
Zdaniem autora, zmiana modelu naliczania oraz pobierania opłaty egzekucyjnej znacząco upraszcza tę sferę kosztów egzekucyjnych, a także w sposób odpowiedni premiuje zobowiązanych, którzy pomimo wszczęcia egzekucji administracyjnej dokonują dobrowolnej spłaty wymaganych należności. Za racjonalne należy uznać ujednolicenie stawki opłaty egzekucyjnej, bowiem w obecnych realiach społeczno – gospodarczych brak było podstaw do stosowania różnych jej wartości, odmiennie dla każdego środka egzekucyjnego. Duża zmianą jest również uzależnienie powstania opłaty egzekucyjnej od rezultatu egzekucji, a nie wyłącznie od formalnej skuteczności środka egzekucyjnego. W obecnym stanie prawnym organ egzekucyjny zobligowany był do przypisania kosztów egzekucyjnych w sytuacji zajęcia rachunku bankowego, na którym brak było środków, jak również za zajęcie wynagrodzenia za pracę w wymiarze kwoty niepodlegającej egzekucji. Dopełnienie wprowadzonego modelu jest też ustanowienie górnej granicy kosztów egzekucyjnych na poziomie zbliżonym do pułapu obowiązującego w ramach egzekucji sądowej. Wdrożone zmiany utrzymują na zrównoważonym poziomie sankcyjny charakter opłaty egzekucyjnej, chroniąc jednocześnie uczestników postępowania egzekucyjnego przed nadmiernym obciążeniem z tego tytułu. Przyjęta regulacja, w równej mierze uwzględnia interes zarówno zobowiązanych jak i wierzycieli (którzy nie korzystają z ustawowego zwolnienia od uiszczania kosztów egzekucyjnych) przed ponoszeniem wysokich obciążeń fiskalnych. Na uznanie zasługuje też wprowadzenie przepisów, które stanowią o obniżeniu bądź całkowitym zniesieniu opłaty egzekucyjnej. Ustawowy model bonifikaty w zakresie opłaty egzekucyjnej stanowić będzie dla zobowiązanych bodziec motywacyjny do dobrowolnego regulowania zobowiązań poddanych egzekucji administracyjnej. W obowiązującym stanie prawnym brak jest bowiem norm, które umożliwiają obniżenie opłaty, w sytuacji zapłaty dokonanej poza realizacją środka egzekucyjnego.
Opłata komornicza
Szczególnie istotną zmianą z punktu widzenia wierzycieli, którzy nie należą do katalogu o jakim mowa w art. 66 § 4 u.p.e.a.[22] jest usunięcie z ustawy egzekucyjnej instytucji opłaty komorniczej. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, wierzyciele nieuprzywilejowani, w przypadku skutecznego przeprowadzenia egzekucji administracyjnej obciążani są 5% opłatą komorniczą z tytułu przekazania wyegzekwowanych sum (art. 1a pkt 6 w zw. z art. 66 § 3 u.p.e.a.). Opłata komornicza zatem, w dotychczas funkcjonującej formie stanowi swoistą sankcję za skuteczne przeprowadzenie egzekucji. Ponadto jej naliczanie powodowało pogorszenie sytuacji prawnej szerokiego kręgu wierzycieli, którzy uzyskiwali ostateczne zaspokojenie w kwocie niższej niż nominalna. Ustawodawca odstępując od pobierania opłaty komorniczej bazował na modelu egzekucji sądowej[23], gdzie wierzycielowi przypada należność w wysokości określonej w treści tytułu wykonawczego.
Zniesienie instytucji opłaty komorniczej należy ocenić pozytywnie. Po pierwsze, w ocenie autora sankcja opłaty komorniczej sytuowała wierzyciela w bardzo niekorzystnej sytuacji procesowej. Wierzyciele nieuprzywilejowani[24], z jednej strony na podstawie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 6 u.p.e.a.) zobligowani byli do inicjowania egzekucji administracyjnej. Jednakże, w toczącym się postepowaniu organ egzekucyjny pobierał opłatę komorniczą od wyegzekwowanych i przekazanych sum (egzekucja skuteczna) albo obciążał wierzyciela niepokrytymi przez zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi (egzekucja bezskuteczna). Po drugie, wysokość opłaty komorniczej jest nieproporcjonalnie wysoka w stosunku do opłat egzekucyjnych pobieranych od zobowiązanych. W przedziale do 5% zawierają się wszystkie opłaty egzekucyjny, z wyjątkiem opłaty za zajęciem ruchomości (6% – art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) oraz opłaty za zajęcie nieruchomości (8% – art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Zniesienie pobierania opłaty komorniczej uzasadnione jest również faktem braku ekwiwalentności świadczenia wzajemnego, do czego nawiązywał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r.[25] (chociaż instytucja opłaty komorniczej nie była objęta zakresem skargi konstytucyjnej). Brak jest dostatecznych przesłanek faktycznych do odliczania z przekazywanych sum, aż 5% ogółu uzyskanej kwoty tylko i wyłącznie za techniczną czynność rozliczenia i wydania dyspozycji przekazu środków pieniężnych za pośrednictwem przelewu bankowego.
Podsumowanie
Wprowadzone zmiany w zakresie kosztów administracyjnego postępowania egzekucyjnego zmieniają zasadniczo obowiązujący model i ustanawiają omawianą regulację w sposób zbliżony do modelu funkcjonującego w ramach egzekucji sądowej. Dokonane zmiany, w założeniu ustawodawcy doprowadzić mają do zmniejszenia liczby tytułów wykonawczych poprzez znaczące podwyższenie opłaty manipulacyjnej pobieranej od wyegzekwowania niskich kwot. Z drugiej strony natomiast, ustanowiona została górna granica opłaty egzekucyjnej, która wyeliminuje naliczanie opłaty egzekucyjnej na poziomie kilkuset tysięcy czy nawet kilku milionów złotych od jednego tytułu wykonawczego. Po trzecie, opłata egzekucyjna pobierana będzie w jednej – 10% stawce, w dodatku wyłącznie od kwot wyegzekwowanych lub wpłaconych po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Dodatkowo, w ramach ustawy egzekucyjnej znalazła się samodzielna regulacja pozwalająca na obniżenie o połowę należnej opłaty egzekucyjnej od sum dobrowolnie uiszczonych. Dopełnieniem regulacji jest zniesienie instytucji opłaty komorniczej, która skutkowała przekazywaniem na rzecz szerokiej rzeszy wierzycieli nieuprzywilejowanych kwot niższych, aniżeli wynikało to z treści tytułu wykonawczego.
Przypisy:
[2] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm., dalej zwana ustawą egzekucyjną lub w skrócie „u.p.e.a.”.
[3] Dz. U. 2016 r. poz. 1244.
[4] Ibidem. Należy zaznaczyć, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie przesądziło wprost o niezgodności z Konstytucją RP zakwestionowanych przepisów ustawy egzekucyjnej, ale ich sprzeczności z ustawą zasadniczą w wymiarze, w jakim nie zakreślają górnej granicy kosztów egzekucyjnych oraz możliwości miarkowania kosztów egzekucyjnych na rzecz zobowiązanego.
[5] Ibidem, uzasadnienie wyroku pkt I, 1.1.
[6] Druk sejmowy nr 3379 (Sejm RP VIII kadencji), Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, s. 56, dostęp: https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3379.
[7] Por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia2018 r., I GSK 1434/18, CBOSA
[8] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej zwany w skrócie „k.p.a.”.
[9] Wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., op. cit.
[10] Brzmienie przepisu nadane na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553).
[11] Ibidem.
[12] Ibidem.
[13] Dz. U. 2016 r. poz. 1244.
[14] Druk sejmowy nr 3379 (Sejm RP VIII kadencji), Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, s. 14.
[15] Druk sejmowy nr 3379 (Sejm RP VIII kadencji), Ocena skutków regulacji, s. 3.
[16] Dz. U. 2016 r. poz. 1244.
[17] Druk sejmowy nr 3379 (Sejm RP VIII kadencji), Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, s. 15.
[18] Naczelnicy urzędów oraz Dyrektorzy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prowadzą aktualnie 95% ogółu toczących się postepowań egzekucyjnych. Druk sejmowy nr 3379 (Sejm RP VIII kadencji), Kalkulacja oceny skutków regulacji, s. 1, s. 9 i s. 16.
[19] Druk sejmowy nr 3379 (Sejm RP VIII kadencji), Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, s. 16.
[20] Dz. U. z 2018 r. poz. 770.
[21] Dz. U. 2016 r. poz. 1244.
[22] Podmioty takie w praktyce postępowania egzekucyjnego podmioty takie określa się mianem wierzycieli obcych i zaliczanie się do nich, w szczególności jednostki samorządu terytorialnego oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
[23] Druk sejmowy nr 3379 (Sejm RP VIII kadencji), Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, s. 43.
[24] Wszyscy wierzyciele poza naczelnikami urzędów skarbowych, ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, ministrem właściwym do spraw instytucji finansowych, ministrem właściwym do spraw budżetu oraz państwem członkowskim UE (wystawiającym jednolity tytuł wykonawczym) i państwem obcym (wystawiającym zagraniczny tytuł wykonawczy).
[25] Dz. U. 2016 r. poz. 1244.
Artykuł ukazał się w numerze 01(16)2020 dwumiesięcznika Procedury Administracyjne i Podatkowe