1 paź 2020

Tarcza antykryzysowa a pomoc udzielana przez jednostki samorządu terytorialnego

W celu przeciwdziałania negatywnym skutkom ekonomicznym COVID-19, Sejm przyjął ustawę z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw[1] (dalej: ustawa antykryzysowa). Jednocześnie 16 kwietnia br. została uchwalona kolejna ustawa, tj. ustawa o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2[2], będąca uzupełnieniem i częściowo nowelizacją tej pierwszej.

Banner

Wśród ogromnej liczby rozwiązań przewidujących różnorodne preferencje dla przedsiębiorców, znaczna część z nich wiąże się z udzielaniem pomocy publicznej, przy czym niektóre z nich to pomoc publiczna przyznawana przez jednostki samorządu terytorialnego. Są to całkowicie nowe formy pomocy, które mogą być rzecz jasna stosowane w uzupełnieniu do instrumentów istniejących, które gminy stosują od lat. 

Wprowadzone w ustawie antykryzysowej instrumenty, które mają być stosowane przez JST dotyczą nie tylko podatku od nieruchomości, ale również ulg w spłacie należności cywilnoprawnych. I tak w zakresie podatku od nieruchomości, który w tym przypadku wymaga podjęcia przez radę gminy uchwały, kluczowe są dwa instrumenty pomocowe, przewidziane w art. 15p i 15q, tj.:

Art. 15p. 1. Rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, za część roku 2020, zwolnienia z podatku od nieruchomości: gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19.

2. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może wprowadzić również zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntów, budynków i budowli zajętych na prowadzenie działalności przez:

1) organizacje pozarządowe, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz

2) podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy, o której mowa w pkt 1 – których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19.

Art. 15q. 1. Rada gminy może przedłużyć, w drodze uchwały, wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19, terminy płatności rat podatku od nieruchomości, płatnych w kwietniu, maju i czerwcu 2020 r., nie dłużej niż do dnia 30 września 2020 r.

2. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może przedłużyć terminy płatności rat, o których mowa w ust. 1, również:

1) organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz

2) podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy, o której mowa w pkt 1 – których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19.

Stosownie do uzasadnienia do projektu ustawy, „projektowane rozwiązania pozwolą gminom, w ramach ich autonomii podatkowej, wprowadzić rozwiązania w zakresie podatku od nieruchomości, które nakierowane będą na pomoc dla przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19. Rozwiązania te będą miały pozytywny wpływ na ich sytuację ekonomiczną i przyczynią się do poprawy ich płynności finansowej” [3].

Jeśli chodzi o zobowiązania podatkowe, oprócz powyższych rozwiązań, wymagających podjęcia przez radę gminy uchwały, dość kluczową zmianę wprowadzono również w zakresie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych udzielanych w ramach decyzji na podstawie Ordynacji podatkowej, w przypadku których dopuszczono niejako nową klasyfikację takich ulg z punktu widzenia pomocy publicznej (oprócz tradycyjnej jak dotąd pomocy de minimis).  

Art. 15zzzh. 1. Wsparcie:

  1. o którym mowa w art. 15m, art. 15p, art. 15q, art. 15za ust. 2, art. 15zzb–15zze, art. 31zo oraz art. 31zy
  2. udzielone na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej w związku z COVID-19

– zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

2. Ulgi, o których mowa w art. 15zzze–15zzzg, w przypadku udzielenia ich podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, stanowią pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19.

Z kolei w ramach ulg w spłacie należności cywilnoprawnych wprowadzono następujące rozwiązania:

Art. 15zzze. 1. Należności pieniężne, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z tytułu oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie, przypadające za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty przez starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej, bez zgody wojewody.

2. Starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej bez zgody wojewody może odstąpić od dochodzenia należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek podmiotu, którego płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19.

Art. 15zzzf. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o odstąpieniu od dochodzenia należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w stosunku do podmiotów, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19 i które złożą wniosek o odstąpienie od dochodzenia należności.

Art. 15zzzg. 1. Do czasu określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczących należności pieniężnych z tytułu oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie przypadających za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 tej ustawy, należności te mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa.

2. Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15zzzf, wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa może postanowić o odstąpieniu od dochodzenia należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek podmiotu, którego płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19.

Należy tym samym podkreślić, że obecna sytuacja epidemiologiczna związana z COVID-19 nie spowodowała ani uchylenia ani zawieszenia, ani też złagodzenia dotychczasowych przepisów dotyczących pomocy publicznej. Oznacza to, że podmioty udzielające pomocy muszą nadal stosować wszystkie przepisy dotyczące pomocy publicznej (m.in. w zakresie definicji pomocy, czy procedur wynikających z ustawy o pomocy publicznej).Niewątpliwie większość z ww. instrumentów spełnia przesłanki pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE ze wszelkimi tego konsekwencjami. Ma to miejsce rzecz jasna tylko wówczas, gdy dotyczy przedsiębiorcy (podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu unijnych przepisów[4]), który ze środków publicznych (z takimi środkami niewątpliwie mamy do czynienia), uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, a dodatkowo wsparcie ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego przedsiębiorcę lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów) oraz grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE.

Jedyną odmiennością, która – co należy podkreślić – dotyczy wyłącznie nowych form pomocy wprowadzonych przez Ustawę antykryzysową, jest ich objęcie (kwalifikacja) bezprecedensowym w Polsce przeznaczeniem, wynikającym wprost z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Chodzi mianowicie o art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, który przewiduje „pomoc mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów unijnych, owo zaburzenie musi dotyczyć całej gospodarki danego państwa członkowskiego lub znacznej jej części, a nie tylko jednego z regionów, części terytorium lub sektora[5]. W obecnej sytuacji, w ocenie KE, pomoc w oparciu o art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE jest uzasadniona z uwagi na fakt, iż epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii  negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw.

Aby doprecyzować warunki dopuszczalności ww. pomocy traktatowej, w dniu 19 marca 2020 r. KE przyjęła komunikat pn. „Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19” (dalej: Tymczasowe ramy)[6]. Na tym właśnie komunikacie i przeznaczeniu oparto w Ustawie antykryzysowej pomoc odnoszącą się do JST, kwalifikując ją zgodnie z art. 15zzzh Ustawy antykryzysowej jako pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w tymczasowych ramach. Co wymaga wyraźnego podkreślenia, nie jest to pomoc de minimis, choć dopuszczalna kwota takiej pomocy wyrażona w euro, może błędnie nasuwać takie skojarzenia.

Zasadniczo pomoc gminna przewidziana w ustawie antykryzysowej została oparta na dwóch sekcjach tymczasowych ram, tj.:
  • sekcji 3.1 dotyczącej pomocy m.in. w formie dotacji bezpośrednich, zaliczek zwrotnych lub korzyści podatkowych oraz
  • sekcji 3.9 odnoszącej się do pomocy w formie odroczenia płatności podatku lub składek na ubezpieczenie społeczne.
Kluczowe w tym zakresie jest to, że warunki wynikające z obu ww. sekcji są od siebie dalece odmienne.
I tak, stosownie do sekcji 3.1 Tymczasowych ram, na której oparto m.in. zwolnienie z podatku od nieruchomości przewidziane w art. 15p ustawy antykryzysowej, warunki dopuszczalności pomocy publicznej mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce są następujące:
  • przedsiębiorca na dzień 31 grudnia 2019 r. nie spełniał kryteriów przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia KE nr 651/2014;
  • pomoc będzie udzielana nie później niż do 31 grudnia 2020 r. [7];
  • łączna wartość pomocy nie przekracza kwoty 800 000 euro na przedsiębiorstwo, łącznie z inną pomocą udzielaną zgodnie z sekcją 3.1 tymczasowych ram; 
  • pomoc jest przyznawana na podstawie programów pomocy posiadających szacowany budżet.
Co ciekawe, sekcja 3.9 tymczasowych ram, która odnosi się m.in. do przedłużenia terminu płatności rat podatku od nieruchomości, o którym mowa w art. 15q Ustawy antykryzysowej, spełnienia takich warunków już nie wymaga.
Kluczowe jest to, że pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, wynikająca z tymczasowych ram oraz ustawy antykryzysowej może być łączona z pomocą de minimis, udzielaną zgodnie z przepisami rozporządzenia KE nr 1407/2013. Oznacza to, że limit pomocy wynikający z tymczasowych ram jest całkowicie odrębny w stosunku do pomocy de minimis, przez co wartość dotychczas otrzymanej pomocy de minimis nie ma wpływu na możliwą do otrzymania wartość pomocy publicznej mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.
Wydanie przez KE tymczasowych ram miało na celu umożliwienie udzielania przedsiębiorcom w tym szczególnym okresie de facto pomocy o charakterze operacyjnej, biorąc pod uwagę fakt, że dotychczasowe przeznaczenia pomocy (poza pomocą de minimis) nie mają w takiej sytuacji właściwie racji bytu. Zdecydowana większość obecnych przeznaczeń pomocy wymaga bowiem podjęcia przez beneficjenta określonych działań, np. zwiększenia zatrudnienia, czy poniesienia nakładów inwestycyjnych (jak to ma miejsce w regionalnej pomocy inwestycyjnej).
Przepisy zawarte w ustawie antykryzysowej, które stanowią pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce zostały notyfikowane przez polskie władze KE jako program pomocowy (bowiem zgodnie z tymczasowymi ramami wymagają one akceptacji KE). Jednocześnie z wyjaśnień UOKiK zawartych na stronie internetowej[8] wynika, że pomoc udzielana w nowych formach przez JST, czy to ramach uchwał, czy indywidualnych rozstrzygnięć, nie wymaga zgłaszania do UOKiK, ani tym bardziej Komisji Europejskiej. Przyjęcie danej uchwały na podstawie Ustawy antykryzysowej jest tym samym równoznaczne ze stosowaniem przez JST odpowiednich warunków wynikających z odpowiedniej sekcji tymczasowych ram. Z punktu widzenia techniki legislacyjnej, UOKiK wskazuje, aby w podejmowanych uchwałach dokonać odesłania do Tymczasowych ram, w przykładowy sposób:
„Pomoc, o której mowa w niniejszej uchwale stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego i jest udzielana zgodnie z sekcją (3.1 bądź 3.9 w zależności od formy pomocy) Komunikatu Komisji Europejskiej: Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19”.
Jeśli chodzi o etap wnioskowania o przedmiotową pomoc, regułą jest to, że podmiot ubiegający się o pomoc publiczną, zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy o pomocy publicznej, zobowiązany jest do przedstawienia podmiotowi jej udzielającemu szeregu informacji dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej oraz otrzymanej pomocy, których zakres określony został w „Formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie”[9] . Jak wskazuje UOKiK, zakres wymaganych do przedstawienia informacji, określony w ww. formularzu jest jednak dużo obszerniejszy w stosunku do warunków udzielania pomocy określonych w Tymczasowych ramach, toteż sugestia, aby w treści uchwał przewidujących udzielanie pomocy zgodnie z ustawą antykryzysową (ergo Tymczasowymi ramami) ww. obowiązek informacyjny zawęzić (w wyjaśnieniach UOKiK wskazano przykładowy wzór uproszczonego formularza, który może być wykorzystany w przepisach projektowanych uchwał).
Jako ostatnią kwestię, którą podkreśla UOKiK jest to, że przedmiotowa pomoc, jak każda inna pomoc publiczna, podlega obowiązkom sprawozdawczym, o których mowa w art. 32 ustawy o pomocy publicznej. Na potrzeby nowych rozwiązań, obecnie trwają prace legislacyjne dotyczące zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, informacji o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów publicznych[10] w zakresie wprowadzenia nowych kodów ustaw oraz przeznaczeń pomocy. Nowe kody, które należy stosować przy przesyłaniu sprawozdań o pomocy publicznej udzielanej na podstawie ustawy antykryzysowej z wykorzystaniem aplikacji SHRIMP mają być następujące:
  • kod 2.33 dotyczący ustawy antykryzysowej;
  • kod a18.1 (pomoc rekompensująca negatywne konsekwencje ekonomiczne związane z COVID-19, udzielana w ramach limitu 800 000 euro na przedsiębiorcę) (zgodnie z sekcją 3.1 tymczasowych ram);
  • kod a18.5 – pozostała pomoc kryzysowa (zgodnie z sekcją 3.9 tymczasowych ram).
Przypomnieć należy, że w odniesieniu do pomocy kryzysowej obowiązuje tradycyjny 7-dniowy termin przesłania sprawozdania, biegnący od dnia udzielenia pomocy.

Dotychczasowe instrumenty pomocowe

Rozważając możliwość zastosowania nowych form pomocy wprowadzonych przez Ustawę antykryzysową, nie należy zapominać, że gminy dysponują nadal szerokim wachlarzem dotychczasowych instrumentów, które w przeważającej mierze są udzielane w formule de minimis, zgodnie z przepisami rozporządzenia KE nr 1407/2013.
Najważniejsze z nich, odnoszące się do podatku od nieruchomości/zobowiązań cywilnoprawnych to:
  • zwolnienia z podatku od nieruchomości udzielane na podstawie uchwał podjętych zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.o.l.;
  • różnicowanie stawek podatku od nieruchomości zgodnie z art. art. 5 ust. 2-4 u.p.o.l. (zgodnie z art. 20c u.p.o.l., pomoc taka może być udzielana wyłącznie jako pomoc de minimis); 
  • ulgi w spłacie należności podatkowych (umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty) udzielane w drodze decyzji na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej; w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, art. 67b Ordynacji podatkowej przewiduje przy tym możliwość udzielania tego rodzaju ulg zarówno w formule pomocy de minimis (pkt 2), jak również w ramach innych przeznaczeń pomocy (pkt 3). W tym ostatnim przypadku, zgodnie z art. 15zzzh ust. 1 pkt 2 ustawy antykryzysowej, ulgi udzielane na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej w związku z COVID-19, zgodne z warunkami zawartymi w tymczasowych ramach stanowią pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Obecnie więc, obok pomocy de minimis możliwa jest alternatywna kwalifikacja ulg w spłacie zobowiązań podatkowych do pomocy innej niż de minimis w oparciu o art. 67b §1 pkt 3 lit. b) Ordynacji podatkowej, czyli jako pomoc udzielaną w celu zapobieżenia lub likwidacji poważnych zakłóceń w gospodarce o charakterze ponadsektorowym.
  • ulgi w spłacie należności cywilnoprawnych przyznawane na podstawie uchwał podjętych zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w ramach pomocy de minimis.
O ile w przypadku ulg podatkowych/cywilnoprawnych oraz różnicowania stawek podatkowych standardem jest pomoc de minimis, o tyle w przypadku zwolnień z podatku od nieruchomości, na podstawie uchwał podjętych zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.o.l., możliwe jest objęcie takiego zwolnienia nie tylko pomocą de minimis, ale również pomocą inną niż de minimis, w tym ostatnim przypadku na warunkach określonych w rozporządzeniu KE nr 651/2014 i rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 stycznia 2015 r.[11] (potocznie: ogólnopolski program pomocowy). Umożliwia ono kwalifikację pomocy w ramach następujących przeznaczeń:
  1. regionalna pomoc inwestycyjna,
  2. pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego,
  3. pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną,
  4. pomoc na infrastrukturę lokalną, 
  5. pomoc na rzecz regionalnych portów lotniczych,
  6. pomoc na rzecz portów.
Problem w tym, że większość z ww. przeznaczeń pomocy wymaga poniesienia przez przedsiębiorcę określonych nakładów inwestycyjnych, jak ma to miejsce choćby w przypadku regionalnej pomocy inwestycyjnej (warunkiem jest zrealizowanie inwestycji początkowej), pomocy na infrastrukturę lokalną (budowa lub modernizacja lokalnej infrastruktury), czy pomocy na wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną. Tymczasem w obecnej sytuacji przedsiębiorcy są w tym względzie bardzo ograniczeni. Jedynie w ramach pomocy na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomocy na infrastrukturę sportową oraz pomocy na rzecz regionalnych portów lotniczych dopuszczalne jest jej udzielanie jako pomocy stricte operacyjnej na pokrycie bieżących kosztów działalności. Zgodnie z ewidencją prowadzoną przez UOKiK, w okresie od dnia wejścia w życie programu (17 lutego 2015 r.) do dnia 2 marca 2020 r. przyjęto 218 takich uchwał[12]. Rada gminy zainteresowana przyjęciem takiej uchwały powinna w jej treści zdecydować, którego z przeznaczeń zwolnienie ma dotyczyć, odsyłając do przepisów rozporządzenia RM z 9 stycznia 2015 r. (są to warunki graniczne, których nie można liberalizować, jednakże w uchwale można je zaostrzać), a jednocześnie czyniąc zadość wymogom proceduralnym określonym w ustawie o pomocy publicznej, tj. przesłać ją Prezesowi UOKiK, w terminie do 30 dni od dnia jej wejścia w życie[13]. Tym samym nie jest wymagane opiniowanie takich uchwał przez Prezesa UOKiK, ani tym bardziej ich notyfikacja KE.
Dlatego też w praktyce gminy częściej podejmują uchwały zwalniające z podatku od nieruchomości w formule de minimis. Nawet jeśli tak się dzieje, w przepisach zdecydowanej większości uchwał możliwość skorzystania ze zwolnienia podatkowego uzależniona jest na ogół od spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych warunków, takich jak choćby utworzenie nowych miejsc pracy, co w obecnej sytuacji może być de facto niemożliwe do spełnienia. W tym zakresie należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia KE nr 1407/2013 de facto nie uzależniają możliwości udzielenia pomocy de minimis od spełniania tego rodzaju warunków. Tym samym z punktu widzenia prawa unijnego nie ma przeszkód, aby organy gminne w podejmowanych czy też nowelizowanych uchwałach bazujących na rozporządzeniu KE nr 1407/2013, tak ukształtowały warunki zwolnień, aby dostosować je do obecnej sytuacji. Zgodnie bowiem z krajowym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, radzie gminy przysługują kompetencje do kształtowania zwolnienia poprzez jego ograniczenie, konkretyzowanie, wprowadzanie warunków dodatkowych[14]. Istotę pomocy de minimis dość trafnie ujęto w wyroku WSA w Olsztynie z 29 listopada 2007 r. wskazując, że jej specyficzny charakter prawny „pozwala na zasadnicze uproszczenie procedur, w szczególności na brak unormowań określających cel (przeznaczenie) pomocy udzielanej w tej formie, co oznacza z kolei, iż cel (przeznaczenie) może być dowolny”[15]. W tym zakresie można sobie zatem wyobrazić całkowitą rezygnację z uzależnienia zwolnienia podatkowego od obowiązku zwiększenia zatrudnienia na terenie gminy. Kluczowym warunkiem pomocy de minimis jest jej limit kwotowy (na jedno przedsiębiorstwo w ciągu 3 kolejnych lat 200 tys. euro oraz 100 tys. euro w sektorze transportu towarów).
Z punktu widzenia proceduralnego, stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy publicznej, projekt programu pomocy de minimis (uchwały de minimis) podlega wyłącznie zgłoszeniu Prezesowi UOKiK, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.
Niezależnie od powyższych wyjaśnień dotyczących kwestii stricte pomocowych, przytoczyć należy zasadnicze reguły odnoszące się do spraw stricte podatkowych, czy też związanych z materialnym brzmieniem przepisów ustawy antykryzysowej. Wyjaśnienia takie w zakresie preferencji w podatku od nieruchomości (art. 15p i 15q) w związku z COVID-19 zostały zaprezentowane w piśmie Ministerstwa Finansów skierowanym do wojewodów i prezesów RIO[16]. Wynikają z niego następujące wnioski:
  1. ustawa antykryzysowa pozostawia gminie decyzję co do określenia grup przedsiębiorców kwalifikujących się do zwolnienia z podatku od nieruchomości, przy czym jedynym kryterium jest to, aby byli to przedsiębiorcy, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19. Tym samym gmina, w ramach swojej autonomii, wskazuje grupy podmiotów, którzy w jej ocenie, spełniają powyższy warunek, bez konieczności dodatkowej weryfikacji w tym zakresie.
  2. Gmina może poprzestać na wskazaniu grup przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19, przy czym dodatkowe precyzowanie pojęcia pogorszenia płynności finansowej nie jest konieczne w tych przypadkach, gdy z oczywistych względów należy przyjąć, że nastąpiło pogorszenie sytuacji podatnika w związku z rozprzestrzenianiem się COVID-19 (np. gdy podatnicy zostali zobowiązani do zamknięcia swojego zakładu). Doprecyzowanie tego pojęcia będzie natomiast zasadne w razie, gdy możliwość skorzystania ze zwolnienia zostanie skierowana również do innych grup przedsiębiorców, w przypadku których spełnienie tego warunku nie będzie już tak oczywiste. Przepis kompetencyjny jest elastyczny i nie zabrania takiego działania gminie. W tym celu gmina możne wykorzystać lub zmodyfikować rozwiązania w tym zakresie przyjęte w ustawie o COVID-19, w której zdefiniowane zostało pojęcie spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 lub też posłużyć się własnymi kryteriami.
  3. Jeśli chodzi o zakres podmiotowy zwolnień z podatku od nieruchomości ich istotą jest zwolnienie z podatku od nieruchomości: gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wskazanych grup przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19, co oznacza że ze zwolnienia korzystać mogą tylko podmioty wskazane w tym przepisie, będące podatnikami podatku od nieruchomości. Nie jest w związku z tym możliwa taka interpretacja przepisu, która dopuszczałaby, aby zwolnienie mogło zostać wprowadzone dla podmiotów wydzierżawiających swoje nieruchomości innym na prowadzenie działalności gospodarczej. W takim przypadku nie są oni bowiem podmiotami określonymi w ustawie, tj. przedsiębiorcami, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z COVID-19.
  4. Możliwość wprowadzenia zwolnienia nie została ograniczona do przedmiotów opodatkowania, które są związane tylko z określoną działalnością gospodarczą. Gmina może zatem wprowadzić zwolnienie dla wszystkich gruntów, budynków i budowli określonych grup przedsiębiorców, albo dla przedmiotów opodatkowania związanych wyłącznie z prowadzeniem określonej działalności. W takim przypadku podatnik, który będzie prowadził więcej niż jeden rodzaj działalności gospodarczej, nie będzie płacił podatku tylko od tej nieruchomości (lub jej części), której będzie dotyczyła uchwała. 
  5. Nie jest możliwe przedłużenie terminu płatności raty podatku po upływie tego terminu[17], co oznacza, że jeśli gmina nie zdąży przedłużyć np. terminu płatności raty podatku od nieruchomości płatnej do 15 kwietnia, to wskutek tego termin płatności tej raty minie i powstanie zaległość podatkowa. W takim przypadku podatnik tylko indywidualnie będzie mógł wystąpić np. o odroczenie lub rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę na podstawie art. 67a § 1 pkt 2 O.p.
  6. Jeśli chodzi o korzystanie ze zwolnienia wprowadzonego uchwałą rady gminy na podstawie ustawy antykryzysowej, nie jest wymagane od podatnika złożenie wniosku o zastosowanie zwolnienia. Podobnie, pomoc w formie przedłużenia terminów płatności rat podatku od nieruchomości za miesiące od kwietnia do czerwca na podstawie uchwały rady gminy nie jest stosowana na wniosek (w razie podjęcia takiej uchwały nowe terminy płatności rat podatku obowiązują generalnie z mocy prawa, przez co podatnik nie musi składać indywidualnie wniosku o zastosowanie tej preferencji).
  7. Wprowadzanie zwolnień z podatku od nieruchomości dla części budynków i budowli jest możliwe. Skoro bowiem można wprowadzić zwolnienia dla całych budynków i budowli, to tym bardziej można to zrobić w odniesieniu do ich części.
  8. Przepisy stanowiące podstawę wprowadzania przez gminę zwolnień z podatku od nieruchomości, a także przedłużania terminów płatności rat tego podatku, weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., co oznacza, że z tą datą gminy uzyskały prawo do wprowadzenia powyższych preferencji podatkowych. Jeśli gmina, w ramach swojego uznania, zdecyduje się na wprowadzenie zwolnień z podatku po tej dacie, będzie mogła nadać uchwale wsteczną moc obowiązującą (jest to możliwe jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie). Przyjęto, że sytuacja, gdy gmina wprowadza przepis, którego istotą jest korzyść dla podatnika w postaci zwolnienia go z obowiązku zapłaty podatku w związku z ponoszeniem ekonomicznych skutków pandemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, retroaktywność uchwały gminnej jest uzasadniona.
Przypisy:
[1] Dz.U. z 31 marca 2020 r., poz. 568.
[2] Dz.U. z 17 kwietnia 2020 r., poz. 695.
[4] Pojęcie przedsiębiorcy w prawie unijnym jest rozumiane bardzo szeroko i obejmuje swym zakresem wszystkie kategorie podmiotów zaangażowanych w działalność gospodarczą, niezależnie od formy prawnej tych podmiotów i źródeł ich finansowania. Nie ma tutaj znaczenia fakt, czy prawo krajowe nadaje danemu podmiotowi status przedsiębiorcy, ani czy jest to podmiot nienastawiony na zysk (organizacja non-profit). Zgodnie z orzecznictwem sądów UE przez działalność gospodarczą należy rozumieć oferowanie towarów i usług na rynku, przy czym pojęcie to dotyczy zarówno działalności produkcyjnej, jak i dystrybucyjnej i usługowej. Przy ocenie charakteru danej działalności sądy UE kierują się możliwością występowania na określonym rynku jakiejkolwiek rzeczywistej lub potencjalnej konkurencji ze strony innych podmiotów.
[5] Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 30 września 2003 r., Niemcy/Komisja, sprawa C-301/96, EU:C:2003:509, pkt 105– 106; wyrok Sądu z 15 grudnia 1999 r., Freistaat Sachsen i Volkswagen/Komisja, sprawy połączone T-132/96 i T-143/96, EU: T:1996:326, pkt 167.
[6]Nieformalna skonsolidowana wersja uwzględniająca kolejne nowelizacje znajduje się na stronie KE pod adresem: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/TF_consolidated_version_as_amended_3_april_2020_pl.pdf
[7]  Zgodnie z przypisem 16 do pkt 22 lit. d) tymczasowych ram, w przypadku pomocy w formie korzyści podatkowych termin ten nie ma zastosowania, a pomoc uznaje się za przyznaną w momencie składania deklaracji podatkowej za 2020 r. W mojej ocenie, biorąc pod uwagę specyfikę oraz dynamikę pandemii,  nie należy się zbytnio przywiązywać do terminów przewidzianych w tymczasowych ramach, które w zależności od rozwoju sytuacji zapewne będą mogły być przez KE przedłużane.
[8]  https://www.uokik.gov.pl/covid19_a_pomoc_publiczna.php#faq3972
[9] Który stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz.U. Nr 53, poz. 312, z późn. zm.).
[10] Dz.U z 2016 r., poz. 1871.
[11] Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 stycznia 2015 r. w sprawie warunków udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych, stanowiących regionalną pomoc inwestycyjną, pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomoc na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną oraz pomoc na infrastrukturę lokalną, pomoc na rzecz regionalnych portów lotniczych oraz pomoc na rzecz portów (Dz.U. z 2019 r. poz. 297).
[12] Zob. https://www.uokik.gov.pl/ewidencja_aktow_prawa_miejscowego.php
[13] Art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy publicznej.
[14] Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r. (sygn. akt III SA/Wa 3486/08).
[15] Sygn. akt I SA/Ol 547/07.
[16] Pismo z dnia 10 kwietnia 2020 r. skierowane do wojewodów i prezesów RIO nt. dodatkowych preferencji w podatku od nieruchomości wprowadzonych ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568). https://www.podatki.gov.pl/ podatki-i-oplaty-lokalne/covid-19-podatki-i-oplaty-lokalne/
[17]  Wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1671/16.
 

Artykuł ukazał się w numerze 3(80)2020 Prawa Pomocy Publicznej.

Czytaj także

Więcej wpisów
Logo

Ta strona wykorzystuje pliki cookies. Używamy informacji zapisanych za pomocą plików cookies w celu zapewnienia maksymalnej wygody w korzystaniu z naszego serwisu. Jeśli nie wyrażasz zgody na ich używanie, ustawienia dotyczące plików cookies możesz zmienić w swojej przeglądarce. Szczegółowe informacje znajdziesz w naszej Polityce Prywatności