Pomoc na naprawę szkód spowodowanych zdarzeniami nadzwyczajnymi w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE (m.in. COVID-19) – wybrane zagadnienia

Jednocześniezauważa się, że wsparcie finansowe, w tym stanowiące pomoc publiczną, będzie pochodziło głównie z budżetów państw członkowskich [2]. Wychodząc naprzeciw potrzebie zapewnienia zgodności ww. działań z prawem, Komisja Europejska wydała Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C91 I/01)[3], a także zatwierdziła 158 środków krajowych zgłoszonych przez 26 państw członkowskich i Zjednoczone Królestwo [4]. Wśród dostępnych podstaw prawnych udzielania pomocy publicznej, wskazanych w wyżej wymienionym dokumencie, uwzględniony został m.in. art. 107 ust. 2 lit. b) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej „TFUE”), czyli przepis umożliwiający przekazanie wsparcia mającego na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi.
Jednocześnie należy zauważyć, że przepis ten jest stosunkowo rzadko wybierany jako możliwe do wykorzystania wyłączenie ogólnego zakazu z art. 107 ust. 1 TFUE. Przykładowo, według danych na dzień 1 maja 2020 r., spośród wszystkich środków pomocowych związanych z przeciwdziałaniem negatywnym skutkom ekonomicznych pandemii COVID-19 notyfikowanych Komisji Europejskiej (w liczbie stu dwóch) przepis ten przywołano jako podstawę prawną udzielania pomocy jedynie w dziewięciu przypadkach [5].

Art . 107 ust . 2 lit . b) TFUE w literaturze prawniczej i orzecznictwie Trybunału

Art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE nie był zbyt szeroko opisywany w literaturze prawniczej. W komentarzach, zarówno polskich jak i zagranicznych poświęca mu się stosunkowo niewiele miejsca. Przykładowo w komentarzu do TFUE pod redakcją A. Wróbla wskazuje się jedynie, że ww. przepis, w zakresie opisywanym w tym artykule odnosi się do zdarzeń, których nie można przewidzieć z wystarczającą precyzją rozumianą jako możliwość nie tylko ich uprzedniego zidentyfikowania, lecz również podjęcia odpowiednich działań prewencyjnych [6]. Ponadto uznaje się, że muszą to być zjawiska mające charakter siły wyższej [7]. Wśród przykładów okoliczności tego rodzaju wymienia się zamachy terrorystyczne [8]. W tym kontekście można wspomnieć, że przykładowo w wyroku sądu z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie T-268/06 Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Komisja, w którym za bezsprzeczne uznano stwierdzenie, o tym że charakter „nadzwyczajnego zdarzenia” w rozumieniu Traktatu miały nie tylko same zamachy, lecz również będące ich konsekwencją zamknięcie przestrzeni powietrznej Stanów Zjednoczonych w dniach od 11 do 14 września 2001 r. [9]. Poza tym do tej kategorii zalicza się również wojny, epidemie (chorób zarówno ludzkich, jak i zwierzęcych), a także skażenie promieniotwórcze [10]. Zauważa się przy tym, że pomoc przyznawana w takich sytuacjach musi być skierowana na usunięcie bezpośrednich szkód, jednakże nie może dotyczyć szkód gospodarczych, chyba że ma związek z utratą specyficznych miejsc pracy [11].
Natomiast w literaturze zagranicznej wspomina się, że do kategorii zdarzeń niezwyczajnych, które mogą wiązać się z udzieleniem pomocy na podstawie art. 107 ust. 2 lit b) TFUE należą wojny, poważne niepokoje wewnętrzne (takie jak wspomniane powyżej ataki terrorystyczne z 11 września 2001 r.), poważne wypadki wydobywcze i przemysłowe (np. katastrofa ekologiczna spowodowana toksycznym gazem w Seveso lub zanieczyszczenie wód Renu wywołane wypadkami przemysłowymi w przedsiębiorstwach chemicznych) [12]. Przy tym do rozwiązań i stanów faktycznych niemieszczących się w zakresie przedmiotowych przepisów zakwalifikowano np. program pomocy na rzecz ubezpieczycieli, którzy zapewniają ochronę ubezpieczeniową przed ryzykiem ataków terrorystycznych za pomocą środków nuklearnych, biologicznych lub chemicznych (zatwierdzane przez Komisję Europejską na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c TFUE), czy też szkody spowodowane strajkami lub innymi sporami pracowniczymi, które uznaje się za normalne dla porządku gospodarczego Unii Europejskiej [13].

Art . 107 ust . 2 lit . b) TFUE w decyzjach Komisji Europejskiej

W decyzjach Komisji Europejskiej art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE jako podstawa prawna dla udzielenia pomocy mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych zdarzeniami nadzwyczajnymi wykorzystywany był m.in. we wskazanych poniżej sytuacjach. Przykładowo w postępowaniu zakończonym decyzją Komisji z 6 czerwca 2002 r. w sprawie N 217/2002, Firework disaster Enschede (Dz. Urz. WE C 164 z 10.07.2002 r., s. 3) za zdarzenie nadzwyczajne w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE (wówczas art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) uznano eksplozję składu fajerwerków w niderlandzkim mieście Enschede, w wyniku której zginęło dwadzieścia osób, setki zostało rannych, a zniszczenia objęły obszar działalności 529 przedsiębiorstw, które wskutek tej katastrofy doznały szkód [14]. Rozstrzygnięcie to można uznać za istotne dla opisywanej problematyki, ponieważ w jego treści Komisja Europejska stwierdziła, że w jej działalności orzeczniczej poważne wypadki przemysłowe i poważne pożary prowadzące do rozległych strat były już uznawane za zdarzenia nadzwyczajne w rozumieniu art. 87 ust. 2 lit. b) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [15].
Niemniej jednak na poparcie tej tezy nie przytoczono konkretnych decyzji, lecz odwołano się do punktu 11.2.1 Wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym na lata 2000–2006 (Dz.U. C 28 z 1 lutego 2000 r., s. 1.). W każdym razie, w treści tego postanowienia wskazano, że do kategorii wspominanych powyżej zdarzeń – według dotychczasowego orzecznictwa Komisji Europejskiej – mogą należeć takie zjawiska jak wojny, wewnętrzne niepokoje czy strajki, jak również z pewnymi ograniczeniami i w zależności od ich zakresu istotniejsze wypadki nuklearne lub przemysłowe oraz pożary skutkujące znacznymi stratami. Przy tym zauważono, że pożar w pojedynczym zakładzie przemysłowym powodujący szkody, które można zrekompensować w ramach standardowego ubezpieczenia gospodarczego nie może zostać przypisany do tej grupy zjawisk. Analogiczne treści znajdują się w pkt 330 aktualnych Wytycznych Unii Europejskiej w sprawie pomocy państwa w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich w latach 2014–2020 (Dz.U. C 204, z 1 lipca 2014 r., s. 53). Przy czym pomimo upływu lat nie zdecydowano się na ich uzupełnienie o odesłania do decyzji Komisji Europejskiej albo orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W kontekście panującej obecnie pandemii COVID-19 warto również zauważyć, że Komisja Europejska uznała, iż zasadniczo nie uważa ona epidemii chorób roślin czy zwierząt ani za klęski żywiołowe, ani za zdarzenia nadzwyczajne w rozumieniu Traktatu, jednakże uczyniła jeden wyjątek dla przypadku bardzo rozległego ogniska całkowicie nowej choroby zwierząt klasyfikując jego zaistnienie w kategorii zdarzeń nadzwyczajnych. Opisywany punkt komunikatu, który nie został oparty na jakichkolwiek odniesieniach do decyzji Komisji Europejskiej, zakończono stwierdzeniem, zgodnie z którym z uwagi na właściwe takim przypadkom trudności w zakresie możliwości ich przewidzenia Komisja Europejska będzie kontynuowała swoją praktykę oceniania środków pomocowych przewidzianych do wdrożenia na podstawie 87 ust. 2 lit. b) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w zależności od okoliczności konkretnych przypadków (on a case-by-case basis) mając na względzie swoje dotychczasowe orzecznictwo w tym obszarze. W decyzjach Komisji Europejskiej wydawanych w ramach stosowania art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE można również zidentyfikować ciekawe rozróżnienie wspominanych w tym przepisie klęsk żywiołowych od zdarzeń nadzwyczajnych. Przykładowo w decyzji z dnia 1 sierpnia 2011 r. w sprawie SA.32163 – 2010/N – Slovenia – Remediation of damage to airlines and airports caused by seismic activity in Iceland and the volcanic ash in April 2010 (Dz. Urz. UE 2012 C 135/1) stwierdzono, że podczas gdy erupcja wulkanu Eyjafjallajökull stanowiła klęskę żywiołową, to wywołane tym zjawiskiem uziemienie flot przewoźników lotniczych (spowodowane utrzymywaniem się w atmosferze pyłów wulkanicznych wyłączających możliwość realizacji połączeń lotniczych) należało zakwalifikować jako zdarzenie nadzwyczajne [16].

Art . 107 ust . 2 lit . b) TFUE w Tymczasowych ramach dotyczących pomocy w związku z COVID-19

Przedmiotowy komunikat został wydany przez Komisję Europejską jako tzw. tymczasowe ramy prawne (ang. temporary framework). W literaturze zauważa się, że analogiczne rozwiązanie zastosowano w przypadku kryzysu finansowego z 2008 r., kiedy to Komisja przyjęła tymczasowe ramy prawne w 2009 r. [17].
W treści opisywanego dokumentu zauważono, że w związku z tym, iż epidemia COVID-19 podlega zakwalifikowaniu do kategorii zdarzeń nadzwyczajnych w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b TFUE, to również ten przepis może zostać wykorzystany jako podstawa udzielania wsparcia.
Uznano, że na podstawie ww. przepisu państwa członkowskie mogą wypłacać rekompensaty przedsiębiorstwom w sektorach szczególnie dotkniętych przez epidemię (m.in. transportu, turystyki, kultury, hotelarstwa i handlu detalicznego) oraz organizatorom odwołanych wydarzeń z tytułu poniesionych strat będących bezpośrednim skutkiem epidemii [18]. Inną ciekawą obserwacją poczynioną w treści opisywanego komunikatu jest stwierdzenie, zgodnie z którym pomoc, którą Komisja uzna za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, nie podlega zasadzie „pierwszy i ostatni raz” (first time last time) wyrażonej w wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji, ponieważ taki rodzaj pomocy nie stanowi pomocy na ratowanie, pomocy na restrukturyzację ani tymczasowego wsparcia restrukturyzacyjnego w rozumieniu pkt 71 tych wytycznych [19]. W związku z tym, jak się dalej zauważa w tym dokumencie, państwa członkowskie mogą rekompensować na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE straty bezpośrednio spowodowane epidemią COVID-19 przedsiębiorstwom, które otrzymały pomoc zgodnie z wytycznymi dotyczącymi ratowania i restrukturyzacji [20].
Wśród rozstrzygnięć wydanych w ramach realizacji tych rekomendacji wymieniono decyzję Komisji w sprawie SA.56685 Dania – Program rekompensat za anulowanie wydarzeń w związku z COVID-19, która została przyjęta na drugi dzień po notyfikowaniu tej pomocy Komisji Europejskiej przez Danię. Rozstrzygnięcie to jest bardzo istotne z uwagi na temat niniejszego opracowania, ponieważ wymieniono w nim przesłanki, które musi łącznie spełniać konkretne zdarzenie, żeby mogło zostać uznane za zdarzenie nadzwyczajne w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Są to:

1. nieprzewidywalność albo trudność w zakresie przewidzenia,
2. istotny zakres albo ekonomiczne oddziaływanie,
3. nadzwyczajność.

Jednocześnie w przeciwieństwie do wcześniej przywoływanych Wytycznych Unii Europejskiej w sprawie pomocy państwa w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich w latach 2014–2020 wyliczenie to oparto na odesłaniach do stosunkowo licznych rozstrzygnięć Komisji Europejskiej.