Wpływ rozwiązań antykryzysowych na procedury administracyjne

Zaistniała sytuacja zrewidowała sposób funkcjonowania organów administracji publicznej i procedur administracyjnych, punktując niedostatki informatyzacji administracji publicznej w związku z brakiem możliwości fizycznego kontaktu obywatela z organem. Sytuacja ta wymusiła wprowadzenie konkretnych rozwiązań prawnych, umożliwiających załatwianie spraw administracyjnych w zmieniającej się rzeczywistości. Ustawodawca zdecydował się na podjęcie próby uregulowania działania organów administracji publicznej w okresie pandemii.
Na pakiet prawnych rozwiązań antykryzysowych, służących minimalizowaniu skutków związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, składają się ustawy:

1. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [7];
2. ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw [8];
3. ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 [9];
4. ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 [10].

Pakiet ten wpisuje się w trend uchwalania tzw. specustaw, a więc prawa dającego nowe, doraźne instrumenty zarządzania państwem przez odejście od utrwalonych mechanizmów
prawa administracyjnego, podejmowanych pod silnym wpływem nurtów politycznych [11].
Należy mieć na uwadze, że nie wszystkie z dokonanych zmian mają charakter incydentalny. Część z nich będzie funkcjonowało w procedurach administracyjnych nawet po ustaniu
stanu epidemii. Artykuł ten stanowi nie tylko omówienie najistotniejszych zmian dokonanych w ostatnich tygodniach, lecz także próbę oceny ich wpływu na toczące się postępowania
administracyjne oraz sytuację stron tych postępowań.

Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych

Dążąc do minimalizowania negatywnych dla stron postępowań administracyjnych skutków pandemii ustawodawca zdecydował się na wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego. Stosownie do art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1. od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
2. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3. przedawnienia,
4. których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5. zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6. do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.

Ponadto, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, do dnia 15 maja 2020 r., stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Również bieg terminu na milczące załatwienie sprawy oraz w innej sprawie, w której brak wyrażenia przez organ sprzeciwu, wydania decyzji, postanowienia albo innego rozstrzygnięcia uprawnia stronę lub uczestnika postępowania do podjęcia działania, dokonania czynności albo wpływa na zakres praw i obowiązków strony lub uczestnika postępowania, a także na wyrażenie przez organ stanowiska albo wydanie interpretacji indywidualnej, z wyjątkiem interpretacji indywidualnej, o której mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, stosownie do art. 15zzs ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.,
nie rozpoczynał się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.
Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu tych terminów nie miało jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca Tarczą 2.0 dodał do art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustęp 2a, wprowadzając tym samym kilka wyjątków, których nie dotyczy omawiane wstrzymanie i zawieszenie terminów proceduralnych [12].

Rozwiązania legislacyjne wstrzymujące rozpoczęcie i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych stanowią tym samym przykład tzw. retrospektywności prawa, a więc sytuacji, w której nowe prawo reguluje stosunki prawne o charakterze ciągłym, trwające w momencie wejścia w życie nowego prawa [14].
Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych wywoływało skutek w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 do dnia 15 maja 2020 r. Wchodząca w życie 16 maja 2020 r. [15]
Tarcza 3.0 uchyliła art. 15zzr i art. 15zzs. Równocześnie ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne, regulujące szczegółowo rozpoczęcie biegu lub dalszy bieg terminów, których bieg był wstrzymany lub zawieszony na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 1 i 6 Tarczy 3.0, terminy określone przepisami prawa administracyjnego oraz terminy proceduralne w postępowaniach administracyjnych, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie Tarczy 3.0. Natomiast, stosownie do art. 68 ust. 2 i 7 Tarczy 3.0, terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 oraz art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie Tarczy 3.0. Mając na uwadze, że przepisy Tarczy 3.0 w tym zakresie weszły w życie w dniu 16 maja 2020 r., rozpoczęcie biegu terminów wstrzymanych lub ich kontynuacja, nastąpi od dnia 24 maja 2020 r. Należy przy tym zaakcentować, że przerwanie biegu terminów nie pociąga za sobą skutku w postaci biegu terminu od początku, lecz zakłada ich kontynuację, a więc uwzględnienie przy ich obliczaniu okresu jaki upłynął przed przerwaniem terminu.
Wykładnia językowa powyższych regulacji nie daje jednoznacznej odpowiedzi w zakresie ustalenia początku obowiązywania wprowadzonych zmian. Wydawać by się mogło, że skoro rozwiązania wstrzymujące rozpoczęcie i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych obowiązują „w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19”, to nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązywało już od dnia 14 marca 2020 r., a więc od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, że przepisy Tarczy 1.0 weszły w życie dopiero z dniem 31 marca 2020 r. Stanowisko uznające nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych, od dnia ogłoszenia przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego [16], wspiera wykładnia językowa przepisów art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z § 51 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej [17], przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy. Ustawodawca w art. 15zzr ust. 1 oraz art. 15zzs ust. 1 w sposób jednoznaczny oznaczył okres, w którym następuje z mocy prawa wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych. Powyższe stanowisko nie zasługuje jednak na akceptację.

Przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. znajdują zastosowanie wyłącznie do terminów biegnących w dniu wejścia w życie jej przepisów, jak i terminów przyszłych. Uznanie, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązywało od dnia 14 marca 2020 r. prowadziłoby do naruszenia zasady pewności obrotu prawnego wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej [18]) oraz zasad legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [19]). Nie można wykluczyć sytuacji, w której na przykład między 14 a 31 marca 2020 r. upłynęły w postępowaniach administracyjnych terminy na wniesienie odwołania od decyzji administracyjnych, czyniąc owe decyzje ostatecznymi.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawa z dnia 2 marca 2020 r., ani żadna z Tarcz antykryzysowych, nie przewidują szczególnych rozwiązań pozwalających na uchylanie decyzji, które zyskały walor ostateczności
w okresie pomiędzy dniem ogłoszenia stanu epidemicznego, a dniem wejścia w życie przepisów wstrzymujących rozpoczęcie i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych. Retrospektywność wprowadzonych w procedurach administracyjnych zmian nie oznacza uchylenia ogólnej dyrektywy niedziałania prawa wstecz. Możliwość odstąpienia od zasady niedziałania prawa wstecz jest sytuacją wyjątkową i wymaga wyraźnego unormowania [20].

Skuteczność czynności procesowych podjętych w okresie wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych

W myśl art. 15zzr ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego nie stało jednak na przeszkodzie to tego, aby właściwy organ mógł wezwać obowiązanego do dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, w oznaczonym terminie i w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje
do dokonania czynności, jeżeli niepodjęcie czynności mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt, poważną szkodę dla interesu społecznego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takim przypadku obowiązany powinien wykonać obowiązek w oznaczonym terminie.

Również strony mogły inicjować postępowania administracyjne przez kierowanie wniosków do odpowiednich organów. Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych nie oznacza jednak, że czynności podjęte w tym okresie nie są skuteczne, o czym ustawodawca wprost przesądził w art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

Uchylenie art. 15zzr ust. 3 i art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., w kontekście art. 68 Tarczy 3.0, może budzić wątpliwości w zakresie skuteczności czynności podejmowanych pomiędzy 16 a 24 maja 2020 r. Jednakże wykładnia językowa wspomnianych przepisów, uzupełniona wykładnią celowościową, prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane w tym okresie są w pełni skuteczne.

Bezczynność organów wobec wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego i terminów proceduralnych

Opieszałość organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych, wyrażająca się w przewlekłości postępowań lub bezczynności, jest nader częstym zjawiskiem. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwia jej w ustawowym terminie [21]. Pojęcie przewlekłości oznacza natomiast sytuację nieefektywnego, opieszałego prowadzenia postępowania administracyjnego, podejmowanie czynności pozornych, de facto powodujących bezczynność organu [22], mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy [23], czy wreszcie nieuzasadnione okolicznościami sprawy przedłużanie terminu zakończenia postępowania [24].

Zrozumiałe jest tym samym wyłączenie przez ustawodawcę mechanizmów kontrolnych w zakresie terminowego załatwiania spraw administracyjnych.
Stosownie do art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy dnia 2 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu
sprawy w terminie. Ponadto, zgodnie z punktem 2 tego przepisu, organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zarazem w ust. 11 postanowiono, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.