Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększenia Odporności jest dokumentem w ramach, którego Polska ma wydatkować środki Europejskiego Instrumentu Odbudowy. Instrument ten ma umożliwić odbudowę europejskiej gospodarki po pandemii COVID-19. Polska będzie miała z niego do dyspozycji około 58 miliardów euro. Na początku maja władze polskie przesłały projekt Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności do oceny Komisji Europejskiej[1]. Jednym z istotnych obszarów, który ma otrzymać wsparcie w ramach tego planu jest transport zbiorowy. Będzie ono przyznawane w ramach komponentu „Zielona, inteligentna mobilność”. W tym kontekście warto przyjrzeć się zasadom jego udzielania. W szczególności wyjaśnić, na jakie projekty można otrzymać dofinansowanie, kto i na jakich zasadach będzie je przyznawał, a także jak będzie zapewniana zgodność pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym UE.
Cele i założenia Krajowego Planu Odbudowy w zakresie transportu
Główne wyzwania określone dla komponentu „Zielona, inteligentna mobilność” Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności, to:
- utworzenie spójnego systemu transportowego opartego na infrastrukturze charakteryzującej się wysoką jakością i dostępnością;
- dążenie do zwiększenia udziału zrównoważonych form mobilności oraz zmniejszenie presji na środowisko, a także
- poprawa bezpieczeństwa.
Szacunkowa wartość komponentu, to 6 818 mln euro.
Celem głównym komponentu „Zielona, inteligentna mobilność” jest rozwój zrównoważonego, bezpiecznego i odpornego systemu transportowego, zapewniającego odpowiednią obsługę potrzeb gospodarki i społeczeństwa, poprzez zwiększenie dostępności transportowej i walkę z wykluczeniem komunikacyjnym m.in. za pomocą zrównoważonych i cyfrowych rozwiązań minimalizujących negatywne oddziaływanie na środowisko. Ma on być realizowany poprzez zwiększenie udziału zero i niskoemisyjnego transportu oraz negatywnego oddziaływania transportu na środowisko, a także poprzez zwiększenie dostępności transportowej, bezpieczeństwa i rozwiązań cyfrowych.
Zgodnie z prawem UE[2] Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększenia Odporności powinien uwzględniać wyzwania określone w semestrze europejskim, w szczególności rekomendacje dla Polski przyjęte przez Radę UE. Jak wskazały władze Polskie projekt planu realizuje te rekomendacje. Należy wskazać w tym zakresie na dwa obszary. Po pierwsze, na ukierunkowanie inwestycyjnej polityki gospodarczej na innowacje, transport, w szczególności jego zrównoważony charakter, na infrastrukturę energetyczną i cyfrową, opiekę zdrowotną oraz czystszą energię, z uwzględnieniem różnic regionalnych. Po drugie, na ukierunkowanie na transformację ekologiczną i cyfrową, w szczególności na infrastrukturę cyfrową, czyste i wydajne wytwarzanie i wykorzystanie energii oraz zrównoważony transport, co będzie przyczyniać się do stopniowej dekarbonizacji gospodarki, m.in. w regionach górniczych.
Realizacja wskazanych celów, zgodnie z założeniami Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności ma się odbywać poprzez inwestycje i reformy. Reformy obejmują wprowadzenie zmian w obszarze regulacji prawnych. W wielu przypadkach nie będzie wiązać się to z udzielaniem wsparcia przedsiębiorcom. Biorąc pod uwagę, że celem niniejszego artykułu jest przybliżenie pomocy, jaką mogą otrzymać ze środków Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności podmioty prowadzące działalność w sektorze transportu zbiorowego będę odnosił się przede wszystkim do inwestycji, a tylko w uzasadnionym zakresie do zaproponowanych reform. Analizowany komponent składa się z dwóch części – dotacyjnej i pożyczkowej. Oznacza to, że wsparcie na realizację inwestycji transportowych będzie można otrzymać w formie bezzwrotnej, jak i zwrotnej.
Wsparcie bezzwrotne
W ramach wsparcia bezzwrotnego planowane jest dofinansowanie zakupu autobusów zeroemisyjnych (przede wszystkim w miastach) i niskoemisyjnych (na obszarach pozamiejskich). Działanie to ma być wdrażane przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) oraz przez Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT). W ramach części wdrażanej przez NFOŚiGW dofinansowane mają zostać projekty zakupu taboru autobusowego z napędem elektrycznym i wodorowym wraz z infrastrukturą ładowania i tankowania. Projekty wyłaniane mają być w formule otwartych i konkurencyjnych naborów ciągłych ogłaszanych na początku każdego roku kalendarzowego do wyczerpania alokacji na dany rok lub formule konkursowej programu skierowanego do samorządów, w tym średnich miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze, w szczególności do obszarów wykluczonych komunikacyjnie. W części wdrażanej przez CUPT projekty będą wybierane w formule konkursowej – otwartej i konkurencyjnej dla wszystkich zainteresowanych podmiotów spełniających kryteria. Z treści projektu planu wynika, że wsparcie wdrażane przez NFOŚIGW będzie adresowane do obszarów miejskich, a wdrażane przez CUPT do obszarów pozamiejskich. Szacunkowy koszt działania to 1 131 mln euro. Wsparcie ma pozwolić na wymianę 1580 autobusów. Pomoc publiczna w tym zakresie będzie udzielana w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącym usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70[3].
W zakresie transportu kolejowego przewidziano wsparcie infrastruktury i taboru. W przypadku taboru dofinansowanie będzie adresowane do przewozów międzywojewódzkich i regionalnych. Wsparcie będą mogły otrzymać jedynie pojazdy zeroemisyjne tj. zasilane energią elektryczną lub hybrydowe wykorzystujące obok energii elektrycznej inne zeroemisyjne rozwiązania oraz wyposażone w system ERTMS (Europejski System Zarządzania Ruchem Kolejowym). W zakresie przewozów międzywojewódzkich beneficjentem wsparcia ma być krajowy operator świadczący usługi publiczne, tj. PKP Intercity S.A. Spółka ta ma zakupić 38 piętrowych pociągów typu PUSH-PULL (zmiennokierunkowych) wraz z 45 lokomotywami wielosystemowymi (przystosowanymi do poruszania się po sieciach kolejowych różnych państw). Dofinansowanie taboru regionalnego ma być udzielane przez CUPT w ramach otwartego, konkurencyjnego postępowania konkursowego zapewniającego równy udział wszystkich zainteresowanych podmiotów spełniających kryteria. Ma ono pozwolić na zakup ok. 70 pociągów. Kosz tego działania ma wynieść 965 mln euro (z czego 482,5 mln euro to dofinansowanie dla PKP Intercity S.A., natomiast 482,5 to wsparcie na zakup taboru regionalnego). Pomoc ma być udzielana, analogicznie, jak w przypadku zakupu autobusów, w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu 1370/2007.
Krajowy Plan Odbudowy i zwiększenia odporności przewiduje także wsparcie na inwestycje w infrastrukturę kolejową (linie kolejowe). Koszt tego działania ma wynieść 2 392 mln euro. Głównym adresatem wsparcia ma być PKP PLK S.A., tj. narodowy zarządca infrastruktury kolejowej. W tym zakresie pomoc publiczna, co do zasady, nie wystąpi. W odniesieniu do PKP PLK uznaje się, że spółka ta działa na rynku, na którym wyłączona jest konkurencja (PKP PLK jest jedynym podmiotem zarządzającym narodową infrastrukturą kolejową, wykonującym de facto kompetencje władzy publicznej w zakresie utrzymania, budowy i modernizacji tej infrastruktury), a zatem wsparcie przekazywane tej spółce związane z infrastrukturą kolejową nie spełnia czwartej z przesłanek określonych w art. 107 ust. 1 TFUE[4] – brak możliwości zakłócenia konkurencji – co oznacza, że nie stanowi ono pomocy publicznej[5].
W obszarze cyfryzacji planowane jest wsparcie wdrożenia kompleksowego systemu zakupu biletów w kolejowym transporcie pasażerskim, zakupu i instalacji 180 urządzeń pokładowych ETCS (Europejskiego Systemu Sterowania Pociągiem, elementu ERTMS), zabudowę systemów SDIP (Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej) w 27 lokalizacjach. Wsparcie w tym zakresie może stanowić pomoc publiczną, która może być udzielana w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych lub jako pomoc na koordynację transportu na podstawie art. 93 TFUE, po jej zgłoszeniu Komisji Europejskiej i jej zatwierdzeniu przez ten organ,
W zakresie reform, które mogą wiązać się z udzielaniem wsparcia istotnego dla sektora transportu zbiorowego warto wskazać na planowaną nowelizację ustawy o publicznym transporcie zbiorowym[6] oraz ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej[7]. Mają one wiązać się z wprowadzeniem wieloletnich umów o dopłatę z Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, co ma pozwolić na utworzenie mechanizmu stabilnego finasowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, przyczyniając się do rozwoju tych przewozów w skali kraju. Ponadto, założono wprowadzenie rozwiązań pozwalających na redukcję obciążeń kosztowych w transporcie kolejowym wynikających z opłaty za dostęp do infrastruktury ponoszonej przez przewoźników kolejowych. Rozwiązania w tym zakresie mogą wiązać się z udzielaniem pomocy związanej ze świadczeniem usług publicznych lub koordynacją transportu (art. 93 TFUE).
Wsparcie zwrotne
W formie zwrotnej wsparty ma zostać zakup taboru tramwajowego oraz kolejowego wykorzystywanego w przewozach regionalnych. W zakresie transportu miejskiego wsparcie ma pozwolić na zakup ok. 110 nowych, nowoczesnych tramwajów. Ma ono być udzielane w pierwszej kolejności w odniesieniu do obszarów, na których wprowadzono lub planowane jest wprowadzenie stref czystego transportu. Instytucją udzielającą pomocy będzie CUPT. Projekty będą wybierane w formule konkursowej – otwartej i konkurencyjnej dla wszystkich zainteresowanych podmiotów spełniających kryteria. Koszt tego działania ma wynieść 200 mln euro. Pomoc będzie udzielana formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu 1370/2007.
W zakresie inwestycji w pasażerski tabor kolejowy do przewozów regionalnych wsparcie będzie mogło dotyczyć jedynie pojazdów wyposażonych w ERTMS oraz zeroemisyjnych tj. zasilanych energią elektryczną lub hybrydowych wykorzystujących obok energii elektrycznej inne zeroemisyjne rozwiązania. Wsparcie ma być udzielane przez CUPT w ramach otwartego, konkurencyjnego postępowania konkursowego zapewniającego równy udział wszystkich zainteresowanych podmiotów spełniających kryteria. Koszt tego działania ma wynieść 500 mln euro.
Kontrowersje
Pojawiają się głosy, że wsparcie planowane w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności opracowanego przez Polskę może odbić się niekorzystnie na konkurencji na polskim rynku transportu zbiorowego. Na przykład stowarzyszenie ALLRAIL (Koalicja Nowych Podmiotów Kolejowych w Europie) podnosi, że wsparcie na zakup taboru wykorzystywanego w przewozach międzywojewódzkich nie powinno być adresowane tylko do jednego podmiotu (PKP Intercity S.A.) i przyznawane w procedurze pozakonkursowej. Stowarzyszenie to podnosi, że jedynym beneficjentem wsparcia przewozów międzywojewódzkich jest państwowy operator kolejowy. W Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększenia Odporności nie ma wystarczających mechanizmów gwarantujących, że tabor nie zostanie wykorzystany do połączeń komercyjnych w rywalizacji z operatorami dopiero wchodzącymi na rynek, także na wewnątrzunijnych trasach międzynarodowych. Sytuacja ta jest poważnym zagrożeniem dla rozwoju jednolitego europejskiego rynku kolejowego w Polsce i zwiększenia roli kolei jako środka transportu. Stowarzyszenie podnosi w tym kontekście w wątpliwość, czy pomoc na zakup taboru przeznaczonego do przewozów międzywojewódzkich faktycznie będzie mogła zostać uznana za zgodną z zasadami rynku wewnętrznego UE[8].
Należy także wskazać, że wątpliwości budzi przyznawanie wsparcia na zakup taboru tramwajowego i pojazdów kolejowych przeznaczonych do przewozów regionalnych w formule pożyczkowej. Tego rodzaju usługi są bowiem z założenia nierentowne i wykonywane na podstawie umów o świadczenie usług publicznych. W tego typu przypadkach raczej uzasadnione jest stosowanie instrumentów dotacyjnych, a nie zwrotnych. Ponadto, trudno jest zrozumieć, dlaczego tabor dalekobieżny ma być finansowany w formie bezzwrotnej, a tabor regionalny, przynajmniej częściowo, w formie pożyczek. Tabor ten jest bowiem zasadniczo wykorzystywany do realizacji podobnych usług, które są finansowane na analogicznych zasadach.
Procedura akceptacji planu
Wskazane kontrowersje, a także inne zastrzeżenia, jakie mogą być zgłaszane na poziomie krajowym i unijnym, mogą wpłynąć na zmianę treści projektu Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia odporności. W tym kontekście warto przyjrzeć się przewidzianej przez prawo UE procedurze akceptacji takich planów. Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 ustanawiającym Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, Komisja ocenia plan odbudowy i zwiększania odporności lub, w stosownych przypadkach, jego aktualizację, w terminie dwóch miesięcy od formalnego przedłożenia przez państwo członkowskie. Strony mogą uzgodnić przedłużenie tego terminu o rozsądny czas. Przy dokonywaniu oceny Komisja współpracuje ściśle z danym państwem członkowskim. Komisja może przedstawiać uwagi lub zwracać się o dodatkowe informacje do tego państwa. Państwo to powinno zaś przekazać żądane dodatkowe informacje, a w stosownych przypadkach także uzupełnić plan. Komisja ocenia adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności i w tym celu bierze pod uwagę kryteria określone w przywołanym rozporządzeniu. Po dokonaniu oceny Komisja zwraca się z wnioskiem o wydanie odpowiedniej decyzji wykonawczej przez Radę UE. Na wniosek Komisji Rada zatwierdza w drodze decyzji wykonawczej ocenę planu odbudowy i zwiększenia odporności przedłożonego przez dane państwo członkowskie lub jego aktualizację. Rada przyjmuje decyzje wykonawcze, co do zasady, w terminie czterech tygodni od przyjęcia wniosku Komisji.
Wnioski
Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększenia Odporności będzie stanowił istotne źródło wsparcia inwestycji w sektorze transportu zbiorowego. Dofinansowane będą mogły zostać zarówno projekty taborowe, jak i infrastrukturalne. Chociaż dokument ten nie został jeszcze zatwierdzony przez organy UE i wywołuje pewne kontrowersje, to zasadniczy przewidziany w nim kierunek działań nie ulegnie zapewne modyfikacjom. Nie oznacza to rzecz jasna, że nie należy spodziewać się żadnych zmian w treści dokumentu. Warto jednak już obecnie zastanowić się nad możliwością pozyskania dofinansowania projektów realizowanych w obszarze transportu zbiorowego, a także nad sposobem zapewnienia ich zgodności z prawem UE. W zdecydowanej większości przypadków wsparcie inwestycji w analizowanym obszarze będzie stanowić pomoc publiczną, która będzie mogła zostać uznana za zgodną z zasadami rynku wewnętrznego UE (dopuszczalną) przede wszystkim jako pomoc związana ze świadczeniem usług publicznych lub jako pomoc odpowiadająca potrzebom koordynacji transportu.