Administracyjne kary pieniężne a siła wyższa w kontekście epidemii Covid-19

2. Pojęcie siły wyższej

Z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia siły wyższej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, wskazane jest oparcie się na rozumieniu tego pojęcia  wypracowanym przez orzecznictwo. Ciekawe uwagi poczynił w tym zakresie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r.[3] podkreślając, że klauzula siły wyższej znana jest od starożytności i nie jest definiowana przez ustawodawcę ze względu na różnorodność odpowiadających jej zdarzeń. Początkowo - w tradycyjnym (wąskim i naturalistycznym) ujęciu - siła wyższa utożsamiana była przede wszystkim ze zjawiskami przyrody. Natomiast z biegiem czasu siłę wyższą zaczęto dostrzegać także w różnego rodzaju zjawiskach społecznych, takich jak wojny, rewolucje, gwałtowne i głębokie kryzysy ekonomiczne czy rozruchy społeczne. Zawsze jednak, zdaniem Sądu Najwyższego, siła wyższa jest zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu oraz istnieje obiektywnie, a więc w sposób widoczny i sprawdzalny dla nieuprzedzonego obserwatora (nie może być np. wytworem wyobraźni). W odniesieniu do wpływu tego zdarzenia na działanie lub zaniechanie Sąd zwrócił z kolei uwagę, że chociaż nie można opierać się wyłącznie na ocenie podmiotu powołującego się na siłę wyższą, to jednocześnie jednak należy uwzględnić okoliczności oceniane indywidualnie dla danego przypadku, co oznacza, że ocena powinna być dokonywana „z zewnątrz”, ale przy uwzględnieniu konkretnej sytuacji ocenianego.
W przeciwnym razie mogłoby bowiem dojść do wykluczenia w praktyce siły wyższej, gdyż w każdej niemal sytuacji zdarza się, że to co było niemożliwe dla jednych dla kogoś innego okazało się możliwym.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych najczęściej podawanymi przykładami siły wyższej są zdarzenia związane z działaniem sił przyrody, takie jak powodzie i pożary o dużych rozmiarach, trzęsienia ziemi, wybuchy wulkanów[4], sztormy, śnieżyce[5]. Chodzi zatem o gwałtowne zdarzenia atmosferyczne (niska temperatura i opady śniegu w lutym, jako normalne zjawiska atmosferyczne, bynajmniej nie mieszczą się w zakresie pojęcia siły wyższej[6]). Co istotne, wśród zdarzeń związanych z działaniem sił przyrody, a stanowiących równocześnie siłę wyższą, wymienia się także epidemie[7]. 

Drugą, wyróżnianą przez sądy administracyjne grupą zdarzeń zaliczanych do siły wyższej, są przypadki związane z niecodziennymi zachowaniami zbiorowości, czyli zamieszki, strajki generalne, czy działania zbrojne. Trzecia kategoria to z kolei działania władzy państwowej, takie jak przykładowo wprowadzone zakazy importu i eksportu, blokady granic i portów[8]. Ponadto zaznacza się, że siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Siła wyższa charakteryzuje się dodatkowo jeszcze tym, że jest zdarzeniem niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec[9].

Zdaniem judykatury siłą wyższą nie jest natomiast, między innymi, brak rentowności lub błędna kalkulacja powodzenia podejmowanej działalności gospodarczej, ponieważ podejmując ryzyko gospodarcze można przewidzieć, iż działalność może okazać się nierentowna[10]. Nie do pogodzenia z definicją siły wyższej jest więc uznanie, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę oczekiwanych zysków jest równoznaczne z siłą wyższą, która uniemożliwia mu prowadzenie działalności[11]. Podobnie zdarzenia, takie jak wypowiedzenie umowy przez kontrahenta lub jej natychmiastowe rozwiązanie, czy negocjowanie warunków zawartych umów nie można określać jako wypełniających warunki siły wyższej[12].

Co ważne, nie można także powoływać się na siłę wyższą zasłaniając się przy tym brakiem znajomości powszechnie obowiązujących przepisów prawa[13].  

3. Covid-19 jako siła wyższa

Ze względu na zakażenia wirusem SARS-CoV-2 (powodującym chorobę Covid-19) od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego[14]. Następnie z dniem 20 marca 2020 r. stan ten odwołano[15] i wprowadzono stan epidemii[16].

W związku z wystąpieniem stanu epidemii ustanowiono szereg ograniczeń, nakazów i zakazów. Nałożone ograniczenia w przemieszczaniu się czy funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, a także konieczność poddania się w określonych przypadkach izolacji lub kwarantannie znacząco wpłynęły na życie gospodarcze, publiczne i społeczne. Negatywne konsekwencje epidemii dotknęły bezpośrednio wszystkich obywateli oraz wiele instytucji. 

W przywołanych okolicznościach zrodziło się również pytanie, czy epidemia koronawirusa mieści się w pojęciu siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a. Uwzględniając zakres znaczeniowy tego pojęcia wypracowany przez doktrynę oraz orzecznictwo, nie powinno jednakże budzić wątpliwości, że epidemia jest zdarzeniem, które można nazwać siłą wyższą. Z całą pewnością bowiem epidemia o takim zasięgu[17] jest zdarzeniem o charakterze nadzwyczajnym, zewnętrznym i naturalnym. Dodatkowo zdarzeniem niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec.

4. Istota i skutki działania klauzuli niekaralności

Z dniem 1 czerwca 2017 r. do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzono ustawową klauzulę niekaralności jako konsekwencję prawną naruszenia prawa powodowanego działaniem siły wyższej.  

Klauzula niekaralności wywodzi się z prawa karnego, gdzie dostrzega się, że jej aktualizacja następuje „dopiero po ustaleniu, że sprawca dopuścił się czynu bezprawnego, zabronionego pod groźbą kary, karygodnego i zawinionego. Ergo, najpierw należy ustalić,
że doszło do popełnienia przestępstwa, a następnie - zastosować instytucję niepodlegania karze”[18].

Analogicznego postępowania wymaga przepis art. 189e k.p.a. Wyłączenie karalności strony przewidziane w tym przepisie zdeterminowane jest w pierwszej kolejności ustaleniem faktów, takich jak: 1) naruszenie prawa poprzez niedopełnienie przez stronę ciążącego na niej obowiązku lub złamanie określonego zakazu oraz 2) wystąpienie siły wyższej, a więc - w odniesieniu do dokonanego naruszenia prawa - zdarzenia zewnętrznego, niemożliwego do przewidzenia mimo dochowania należytej staranności, nieuchronnego (tj. takiego, którego jednostka, dochowując należytej staranności, nie była w stanie uniknąć) oraz niemożliwego do powstrzymania (tj. takiego, którego skutkom, mimo dochowania należytej staranności, nie mogła zapobiec). Niezbędne jest także wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy działaniem siły wyższej a dokonanym naruszeniem prawa[19].

Należy podkreślić, że działanie siły wyższej wyłącza odpowiedzialność administracyjną strony, ale nie wyłącza bezprawności czynu[20]. Przez bezprawność czynu rozumiana jest zaś jego sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym[21]. Ogólnie zatem rzecz ujmując, norma wynikająca z art. 189e k.p.a. uchyla karalność, pomimo że strona naruszyła określoną regułę postępowania, do przestrzegania której była zobowiązana[22]. W konsekwencji, organ administracji nie może w takich okolicznościach wydać decyzji wymierzającej karę pieniężną. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym jeszcze fakt, że przepis art. 189e k.p.a. nie zmienia jednocześnie charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą. Bez wątpienia jednak wyłączenie karalności w przypadku zaistnienia siły wyższej stanowi istotny krok w kierunku subiektywizacji odpowiedzialności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych[23].

5. Aspekty proceduralne

Przechodząc do dalszych rozważań, trzeba zaznaczyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają uregulowań dotyczących sposobu zastosowania przepisu art. 189e k.p.a. w praktyce.

Niemniej jednak konstrukcja art. 189e k.p.a. wskazuje na to, że skutek w postaci niepodlegania karze przez stronę, która naruszyła prawo z powodu działania siły wyższej, następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Organ administracji nie ma wobec tego kompetencji do wydania, w oparciu o art. 189e k.p.a., decyzji o niepodleganiu karze przez stronę (w odróżnieniu od decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189f  §  1 k.p.a.). Pomimo tego ciągle należy mieć na uwadze, co wyżej już sygnalizowano, że stwierdzenie,
iż są podstawy ku temu, aby nie wydać decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, bo do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, nie jest dopuszczalne bez ustalenia faktu nie dopełnienia określonego obowiązku albo naruszenia określonego zakazu przez stronę. Co więcej, nieodzowne jest wykazanie, że strona ze względu na działanie siły wyższej nie miała wpływu na powstanie naruszenia (chodzi więc o wykazanie związku przyczynowego). Tym samym rodzi się zasadnicza wątpliwość interpretacyjna co do trafności wyrażanego w doktrynie poglądu, według którego „w przypadku naruszenia prawa na skutek siły wyższej nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej”[24]. Zbadanie tego faktu powinno bowiem nastąpić w toku postępowania administracyjnego, którego celem jest ustalenie prawdy obiektywnej dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego i właściwej jego ocenie[25]. Dlatego bardziej usprawiedliwione jest przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa przez określony podmiot, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i dopiero, jeśli w toku tego postępowania - dokładnie wyjaśniając stan faktyczny sprawy, zachowując wszystkie zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz gwarancje procesowe strony - ustali, że strona naruszyła prawo wskutek działania siły wyższej, umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Poczynione w tym zakresie ustalenia znajdą z kolei odzwierciedlenie w uzasadnienie decyzji o umorzeniu postępowania.

Można sądzić, że gdyby wolą ustawodawcy było, aby organ to, czy naruszenie prawa nastąpiło wskutek działania siły wyższej, weryfikował poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, to inaczej skonstruowałby przepis art. 189e k.p.a. Przykładowo, ustawodawca mógłby posłużyć się wprost zwrotem „nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej”, jak uczynił to np. w art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym[26] lub w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym[27]. Ponadto nie może także ujść uwadze, że art. 189e k.p.a. operuje zwrotem „strona nie podlega ukaraniu”, a nie np. „podmiot, który dokonał naruszenia prawa, nie podlega ukaraniu”.

Zgodzić należy się natomiast, że „wyłączenie odpowiedzialności za czyn niezgodny z prawem skutkuje zatem dekompletacją elementów sprawy administracyjnej, a w konsekwencji bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, uzasadniając tym samym jego umorzenie w trybie art. 105 § 1 k.p.a.”[28]. W związku z tym stwierdzenie przez organ administracji w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, powinno skutkować umorzeniem tego postępowania[29]. Istotnie bowiem, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty[30].

Analizując doktrynę można także spotkać się z nie do końca zrozumiałym stanowiskiem (nie zawierającym bowiem dodatkowego komentarza), wedle którego „stwierdzenie, iż strona nie podlega karze na podstawie art. 189e, powinno mieć formę decyzji administracyjnej”[31]. Można przypuszczać, że być może w przytoczonym poglądzie chodzi właśnie o to, że decyzja o umorzeniu postępowania stanowi w rzeczywistości wyraz dokonanych przez organ administracji ustaleń, prowadzających do stwierdzenia, że wobec strony umarzanego postępowania nie jest zasadne wymierzenie kary, gdyż do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej. Wówczas pogląd ten należałoby zaaprobować. Błędem natomiast byłoby przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym w opisanej sytuacji powinno dojść do wydania decyzji administracyjnej o niepodleganiu karze przez stronę. Taka interpretacja stałaby
w sprzeczności z treścią art. 189e k.p.a.

Jeszcze inne rozwiązanie proponuje S. Dudziak wskazując wręcz, że „jeżeli organ wraz z powzięciem informacji o popełnieniu deliktu administracyjnego, dysponuje już jednoznacznymi dowodami świadczącymi o tym, że do popełnienia czynu doszło w wyniku działania siły wyższej – powinien w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (wystąpienie siły wyższej byłoby wówczas „inną uzasadnioną przyczyną, z uwagi na którą postępowanie nie może być wszczęte”)[32]. Z takim poglądem również nie można się zgodzić, ponieważ przeczy on z kolei istocie instytucji odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a. Trzeba podkreślić, że przepis art. 61a ma zastosowanie do postępowań wszczynanych na wniosek[33]. Nie można więc zapominać, że postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych są wszczynane z urzędu, a nie na wniosek strony, co jest dyskwalifikujące dla zastosowania proponowanego rozwiązania. Wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, to zastosowanie ma art. 61a k.p.a. dotyczący możliwości odmowy wszczęcia postępowania.

6. Ciężar dowodu

Istotnym zagadnieniem, wymagającym przynajmniej zarysowania, jest kwestia ciężaru dowodu w postępowaniu wszczętym w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w toku postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej organ administracji jest zobowiązany ustalić, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa przez stronę. Innymi słowy, ustalenia wymaga kwestia bezprawności czynu. W tym zakresie inicjatywa dowodowa ciąży na organie prowadzącym postępowanie. Słusznie podnosi się, że „postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia odpowiedzialności za delikt administracyjny i wymierzenia kary pieniężnej prowadzone jest w interesie publicznym, a zatem ciężar dowodu spoczywać powinien na organach administracji publicznej uprawnionych do wydania decyzji w tym przedmiocie”[34].

Dla zastosowania klauzuli niekaralności na gruncie prawa administracyjnego, oprócz konkretyzacji tego, jaka norma prawna została naruszona przez stronę, istotne jest jeszcze wykazanie, że przyczyną naruszenia prawa było działanie siły wyższej. Pomimo, że co do zasady, to na organie administracji spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania[35].

Dlatego też uzasadnione jest przyjęcie stanowiska, że w zakresie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy dokonanym naruszeniem prawa a siłą wyższą ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania. Zostało to potwierdzone w orzecznictwie. W opinii WSA w Łodzi wyrażonej w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r.[36], chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę. Również NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r.[37] podkreślił, że wykazanie przesłanek wyłączających odpowiedzialność spoczywa na podmiocie, któremu jest przypisywana odpowiedzialność za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem. Podmiot ten powinien wskazać okoliczności i dowody potwierdzające, że dochował należytej staranności i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, skoro wywodzi z nich określone - korzystne dla siebie - skutki prawne.

Strona, która chciałaby w swojej sytuacji użyć argumentu siły wyższej, powinna wykazać, że takie zjawisko zaistniało, oraz wykazać kiedy, gdzie i w jakim zakresie miało miejsce. Jednocześnie pomiędzy siłę wyższą a sytuacją strony, która się na nią powołuje, musi zachodzić związek przyczynowy. To zatem strona, która chce kształtować swoją sytuację w oparciu o siłę wyższą powinna związek ten wykazać[38]. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają, w jaki sposób należy ustalić istnienie związku przyczynowego. Wymagać należy jednak, aby związek ten był bezpośredni i adekwatny,
a zewnętrznemu obserwatorowi powinno towarzyszyć przekonanie, że gdyby nie siła wyższa, to do naruszenia prawa nie doszłoby.  

Tytułem przykładu wskazać można, że przekazanie po terminie - wskutek epidemii - sprawozdań przez podmioty prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych[39], może zostać uznane za okoliczność, która uzasadnia zastosowanie przepisu art. 189e k.p.a. Strona może bowiem wykazać związek przyczynowy zachodzący pomiędzy naruszeniem prawa a siłą wyższą. Przekazanie sprawozdania w terminie mogło nie być możliwe chociażby np. ze względu na szczególnie wysoką absencję pracowników spowodowaną koniecznością poddania się izolacji lub kwarantannie. Będzie to oczywiście wymagało stosownego udokumentowania w toku postępowania wyjaśniającego.

Niemniej jednak chociaż bez wątpienia epidemia, jako taka, mieści się w pojęciu siły wyższej, to nie można nie dostrzec, że im dłużej epidemia trwa, to tym trudniejsze - w zgodzie z art. 189e k.p.a. - będzie wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stanem epidemii
a naruszeniem prawa. O ile bezpośrednio po wybuchu epidemii wywiązanie się z określonych obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym było znacznie utrudnione lub wręcz niewykonalne, to uzasadnienie, że do naruszenia prawa doszło wskutek epidemii po kilku czy kilkunastu miesiącach jej trwania nie w każdym przypadku będzie właściwe. Zwłaszcza profesjonalni uczestniczy obrotu gospodarczego mogli przez ten czas w taki sposób zorganizować swoje działania, aby nie dopuszczać do naruszenia prawa.

Trudno wyobrazić sobie także sytuację, aby siła wyższa w postaci epidemii mogła być okolicznością wyłączającą ukaranie administracyjną karą pieniężną strony postępowania, której zarzucane jest naruszenie prawa polegające na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia albo bez dokonania stosownego zgłoszenia[40]. Zupełnie inaczej byłoby wtedy, gdyby siłą wyższą, wskutek której usunięto drzewo lub krzew bez zezwolenia, były gwałtowne zjawiska przyrodnicze takie, jak przykładowo, powódź czy huragan, które wymusiły na stronie podjęcie natychmiastowego działania.

Podsumowanie

Sytuacja wywołana stanem epidemii Covid-19 na nowo otworzyła pole do dyskusji o wpływie siły wyższej na sytuację podmiotów, którym grożą administracyjne sankcje pieniężne z powodu dokonanych naruszeń prawa. Przepis art. 189e k.p.a. wyłącza bowiem możliwość ukarania strony administracyjną karą pieniężną w szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa.

Warunkiem niepodlegania ukaraniu, w świetle art. 189e k.p.a., jest to, aby do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej. Bez wątpienia w pojęciu siły wyższej mieści się panująca epidemia. Wszak należy równocześnie mieć na uwadze, że sam tylko fakt wystąpienia jakiejkolwiek siły wyższej - w tym epidemii koranawirusa - nie uzasadnia automatycznie zastosowania art. 189e k.p.a. Prócz tego konieczne jest jeszcze wykazanie związku przyczynowego pomiędzy siłą wyższą a dokonanym naruszeniem prawa. Ciężarem dowodu obarczona jest w tym zakresie strona postępowania, a nie organ administracji. Wydaje się przy tym, że o ile stosunkowo łatwo uznać, że dane zdarzenie jako takie mieści się kategorii siły wyższej, to zdecydowanie trudniejsza jest ocena tego, czy w konkretnym zindywidualizowanym przypadku zdarzenie to było rzeczywiście powodem naruszenia prawa przez stronę. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenia przez organ administracji rzetelnego postępowania wyjaśniającego. 

Niestety kwestie proceduralne dotyczące zastosowania klauzuli niekaralności nie zostały na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego uregulowane wystarczająco,
co jest źródłem istotnych dylematów interpretacyjnych. Przedstawione w niniejszym artykule argumenty skłaniają do przyjęcia wykładni, w myśl której ustalenie faktu, że strona nie podlega ukaraniu, gdyż do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, powinno odbywać się w toku postępowania wszczętego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Tylko jednoznaczne ustalanie przez organ administracji, że w istocie strona dopuściła się naruszenia prawa sankcjonowanego administracyjną karą pieniężną i jednoczesne wykazanie, że naruszenie to było spowodowane siłą wyższą, powinno skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania.

Przypisy: