Trudna sytuacja jako negatywna przesłanka dostępu do pomocy publicznej. Czy zawsze decydujące powinny być dane finansowe według stanu na dzień złożenia wniosku o pomoc? cz. I

Po co badać sytuację ekonomiczną?

Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”. Innymi słowy, co do zasady, wszelka pomoc państwa jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, co de facto oznacza, iż jej udzielenie jest zakazane.

Generalnie pomoc publiczna powinna motywować przedsiębiorstwo do prowadzenia działalności w sposób zgodny z celami polityki publicznej czy wręcz do realizowania tych celów. Aby pomoc mogła jednak w ogóle być udzielona, konieczne jest spełnienie ogólnych kryteriów. Jednym z takich warunków ogólnych dopuszczalności pomocy jest zakaz jej udzielania przedsiębiorstwom, znajdującym się w trudnej sytuacji. Jak wskazano w pkt 20 Wytycznych RR[1], „ponieważ samo dalsze istnienie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji jest niepewne, takiego przedsiębiorstwa nie można uznać za odpowiednie narzędzie służące celom polityki publicznej aż do czasu zapewnienia jego rentowności”. Co więcej sztuczne utrzymywanie na rynku przedsiębiorstwa, prowadziłoby co do zasady do istotnego zakłócenia mechanizmów konkurencji, co w większości przypadków byłoby nie do pogodzenia z rynkiem wewnętrznym.

W związku z powyższym, w szeregu aktów normatywnych z dziedziny pomocy publicznej wprowadzono warunek wykluczający wsparcie dla przedsiębiorstw, znajdujących się w trudnej sytuacji. Warunek taki wprowadzono w większości aktów, odnoszących się do różnych rodzajów pomocy. A zatem można się z nim zetknąć m. in. w GBER[2], EEAG[3], RAG[4], Zasadach ramowych BRI[5], rozporządzeniu dot. pomocy de minimis na UOIG[6], itd. Przedmiotowy warunek nie dotyczy „klasycznej” pomocy de minimis czy też pomocy w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Należy w tym miejscu dodać, że w związku z pandemią wywołaną przez wirus SARS-CoV-2, na mocy art. 2 pkt 1 ppkt 2 rozporządzenia nr 972/2020 z dnia 2 lipca 2020 r. art. 1 ust. 4 lit c) GBER uzyskał brzmienie zgodnie z którym, rozporządzenie to stosuje się jednak na zasadzie odstępstwa do przedsiębiorstw, które nie znajdowały się w trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r., lecz znalazły się w takiej sytuacji w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r.  

Warto zwrócić uwagę, że zakaz udzielania wsparcia przedsiębiorcom, znajdującym się w trudnej sytuacji funkcjonuje także poza przepisami z dziedziny prawa pomocy publicznej. Przykładem może być, np. art 3 ust. 3 lit. d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013[7], zgodnie z którym, EFRR nie wspiera przedsiębiorstw w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa, a zatem brak jest możliwości wsparcia danej operacji środkami EFRR nawet w przypadku, gdy wsparcie to nie stanowiłoby pomocy publicznej.

Trudna sytuacja czyli…

Przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji zdefiniowano bezpośrednio m. in. w Wytycznych RR, Wytycznych Unii Europejskiej w sprawie pomocy państwa w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich w latach 2014–2020 czy GBER. Inne akty posługują się z kolei odesłaniem do jednej z ww. regulacji[8].

Definicje zawarte w ww. aktach co do istoty nie różnią się pomiędzy sobą, poza pewnymi modyfikacjami o charakterze zasadniczo redakcyjnym. Najistotniejszą różnicę pomiędzy definicją zawartą w Wytycznych RR i GBER można sprowadzić do wyszczególnienia, w ramach drugiego z wymienionych aktów, także przesłanki, odnoszącej się do zastosowania względem przedsiębiorstwa pomocy, o której mowa w Wytycznych RR[9]. Brak tej przesłanki w przypadku Wytycznych RR jest zatem całkowicie zrozumiały, byłaby to bowiem tautologia.

W niniejszym artykule będę się odnosił przede wszystkim do definicji zawartej w GBER. Takie ujęcie wynika przede wszystkim z faktu, iż akt ten w praktyce stanowi najczęstszą podstawę udzielania pomocy. W aspekcie, który stanowi oś analizy przedstawionej w niniejszym artykule, konkluzje w nim zawarte będą jednak w pełni odnosiły się także do definicji, zawartej w Wytycznych RR, ponieważ, jak już wyżej wskazano, różnice w definicji mają raczej charakter redakcyjny i nie dotyczą istoty omawianego pojęcia. Część przywołanego w dalszej części tekstu orzecznictwa została zresztą wydana na gruncie Wytycznych RR

Dla usystematyzowania wywodu, w tym miejscu przywołam in extenso definicję przedsiębiorstwa, znajdującego się w trudnej sytuacji z art. 2 ust. 18 GBER:

Jak można prima facie zauważyć, ww. przesłanki trudnej sytuacji zasadniczo nie odnoszą się bezpośrednio do kwestii określenia momentu, dla którego należy zbadać, czy warunki w nich określone są spełnione. Jest to tymczasem kwestia niezwykle istotna. Sytuacja finansowa przedsiębiorców jest bowiem ze swej istoty zmienna w czasie. Jednocześnie sam proces ubiegania się o pomoc publiczną także jest zwykle rozciągnięty w czasie. Zależnie od podstawy prawnej, regulującej postepowania w zakresie udzielania wsparcia, wyróżnić można w nim zazwyczaj różne, mniej lub bardziej sformalizowane, etapy.

Orzecznictwo na gruncie ustawy o rehabilitacji - wprowadzenie

W stosunkowo bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, poświęconemu kwestii kwalifikacji przedsiębiorstwa jako zagrożonego, często przewija się wątek ustalenia przesłanek trudnej sytuacji w odniesieniu do przedsiębiorców, ubiegających się o udzielenie pomocy w formie dofinasowania wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych na podstawie ustawy o rehabilitacji. Orzecznictwo w tym zakresie jest zasadniczo jednolite co do tego, iż referencyjny jest moment (data) złożenia wniosku o pomoc, pewne zróżnicowanie dotyczy natomiast  argumentacji, przemawiającej za taką konkluzją. To jednak ta argumentacja jest w mojej ocenie kluczowa, aby móc dokonać analizy zapatrywań polskich sądów na tle orzecznictwa luksemburskiego. W pierwszej kolejności przedstawione zostanie zatem orzecznictwo NSA, a następnie orzecznictwo sądów wojewódzkich. W tym miejscu warto już jednak zauważyć, że o ile „ciężar” orzecznictwa NSA jest nieporównywanie większy niż w przypadku wojewódzkich sądów administracyjnych, to jednak w wyrokach tych ostatnich można się w mojej opinii zetknąć z głębszą analizą przedmiotowej kwestii. Jest to o istotne, gdyż, ograniczenie się tylko do ogólnych konkluzji może prowadzić do błędnych w mojej ocenie prób przeniesienia wniosków z gruntu ustawy o rehabilitacji także na przypadki, w których struktura postępowań o udzielenie pomocy ukształtowana jest w inny sposób, przede wszystkim inny jest dzień (data) udzielenia pomocy.

Na dzień złożenia wniosku

NSA w wyroku z 28 lutego 2020 r (sygn. akt I GSK 1315/19)[10], wydanym w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej na rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w sprawie, dotyczącej decyzji nakazującej przedsiębiorcy zwrot dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych stwierdził, że:

„Stosownie do przytoczonej regulacji organ, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, bada sytuację ekonomiczną wnioskodawcy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy  (por. art. 37 ust. 5  ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach udzielania pomocy publicznej; tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1808 ze zm., art. 26c ust. 3  ustawy o rehabilitacji). Co oznacza, że wszelkie informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej spółki wraz z popierającymi je dokumentami powinny być dostarczone wraz z wnioskiem”.

W tym kontekście NSA dodał, że:

„Za niezrozumiałą i generalnie wadliwą, należało uznać argumentację sądu pierwszej instancji, który z jednej strony stwierdził, że sytuację spółki należało ocenić wg stanu na dzień złożenia wniosku, co miało miejsce 10 stycznia 2017 r. , a z drugiej zarzucił organowi, że nie rozważył, znanego mu z urzędu faktu, że w październiku 2017 r. sytuacja finansowa spółki uległa takiej poprawie, że możliwe było przyznanie jej dofinansowania do wynagrodzeń  pracowników niepełnosprawnych, a w konsekwencji, być może już w dniu złożenia wniosku dot. grudnia 2016 r. spełniała kryteria do przyznania jej dofinansowania”.

Jak zauważył NSA „skoro sytuacja spółki poprawiła się dopiero w październiku 2017 r., to znaczy, że wcześniej jej sytuacja był gorsza”.

W ocenie NSA nie ma zatem wątpliwości, iż późniejsza poprawa sytuacji danego przedsiębiorcy nie ma znaczenia, ponieważ oceny sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy należy dokonywać „wg stanu na dzień złożenia wniosku”.

Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 276/16)[11],[12] w  sprawie, dotyczącej skargi na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wskazano, że:

• Ocena sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy dokonywana jest zatem przez podmiot udzielający pomocy przed jej udzieleniem, na podstawie informacji przedstawionych wraz z wnioskiem o dofinansowanie.

Sąd wskazał zatem, że - co prawda - referencyjne są dane na dzień złożenia wniosku, jednak sama ocena sytuacji ekonomicznej dokonywana jest przed udzieleniem pomocy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej przez dzień udzielenia pomocy publicznej, co do zasady[13] rozumie się „dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy”. Analogiczna definicja zawarta było także w art. 2 pkt 28 GBER[14],[15],[16]  które stanowiło unijną podstawę  udzielenia pomocy publicznej w przedmiotowej sprawie. Należy odnotować, że o ile polska ustawa mówi o udzieleniu pomocy, GBER mówi o przyznaniu pomocy, oba te pojęcia zatem należy, jak się wydaje utożsamiać.

Wydaje się, że w cytowanym fragmencie, sąd zastosował pewien skrót myślowy, stwierdzając, że „ocena sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy dokonywana jest przed udzieleniem pomocy”. Gdyby bowiem powyższe traktować dosłownie, należałoby uznać, że powyższy wywód jest wewnętrznie niespójny, w każdym razie za taki należałoby go uznać z dzisiejszej perspektywy, mając na uwadze zapatrywania Trybunału wyrażone w pkt 32-33 wyroku z 6 lipca 2017 r. w sprawie C -245/16[17]. Z przedmiotowego wyroku Trybunału wynika bowiem, że ocenę, czy dane przedsiębiorstwo kwalifikuje się do otrzymania pomocy, należy odnosić do dnia, w którym beneficjent uzyskał prawo do jej otrzymania na podstawie obowiązującej regulacji krajowej[18].

Jeśli zatem w dniu udzielenia pomocy należy ocenić, czy spełnione są warunki jej udzielenia, a więc także, czy przedsiębiorstwo o nią się ubiegające nie znajduje się w trudnej sytuacji, wówczas siłą rzeczy oceny takiej nie powinno się dokonywać przed udzieleniem pomocy, jak wskazał to WSA w Warszawie w omawianym wyroku z 21 grudnia 2016 r.

W tym kontekście, interesujący jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 3276/15)[19], [20] w którym stwierdzono, że:cena zasadności przyznania pomocy następuje na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia jego złożenia. Skoro, bowiem, pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy[21].

Ponadto, w ww. wyroku, WSA w Warszawie wskazał, że:

• …podkreślić należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312, z późn.zm.), wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić podmiotowi udzielającemu pomocy informacje dotyczące swojej sytuacji ekonomicznej, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości.[…]
• To właśnie te, a nie inne dokumenty stanowią podstawę rozpoznania wniosku o wypłatę dofinansowania.

Podobnie kwestia ta została ujęta wwyroku WSA w Warszawie z 27 września 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 2347/16)[22], w którym wskazano, że:

• …sąd stwierdza, że podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ, w tym w zakresie dotyczącym badania w przedmiotowej sprawie sytuacji ekonomicznej strony na datę złożenia wniosku o wypłatę przedmiotowego dofinansowania. Wynika to z faktu, że organ ocenia zasadność przyznania pomocy na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, a więc według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia złożenia wniosku. Skoro pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy.

WSA powołał się przy tym m. in na definicję daty przyznania pomocy:

Tak więc pomoc dotyczy pokrycia wskazanej części kosztów kwalifikowanych, jako kosztów płacy, poniesionych w konkretnym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego przy spełnieniu w tym okresie warunków przewidzianych prawem i tak też stanowi przepis art. 2 pkt.28 rozporządzenia 651/2014 wskazując w definicjach, iż "data przyznania pomocy" oznacza dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym.

Powyższe stanowisko jest podzielane przez orzecznictwo, np. w wyroku: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013r. , sygn. akt II GSK 765/12, z dnia 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 464/14. W wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2078/12, NSA uznał, że sytuacja ekonomiczna pracodawcy jest badana na datę złożenia poprawnie wypełnionego i kompletnego wniosku, a poprawa sytuacji po tej dacie nie ma znaczenia dla oceny spełniania warunków uprawniających do otrzymania dofinansowania[23].

W obu przywołanych wyżej wyrokach WSA w Warszawie interesujące jest to, iż pojawia się w nich powiązanie  momentu badania sytuacji ekonomicznej z nabyciem prawa do pomocy. Konstrukcja jest jednak dość złożona i w mojej ocenie mało przejrzysta. Sąd stwierdza bowiem z jednej strony, że ocena zasadności przyznania pomocy następuje według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia złożenia wniosku. Z drugiej strony wskazuje, że prawo do pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy. Należy zauważyć, że „ostatni dzień okresu sprawozdawczego” niekoniecznie musi się pokrywać z dniem złożenia wniosku, zatem jeśli prawo do pomocy jest nabywane w ostatnim dniu okresu sprawozdawczego, jak wprost wskazał sąd, to wówczas  ten dzień będzie referencyjny z perspektywy oceny sytuacji ekonomicznej. Sąd zauważa jednak, że prawo do pomocy jest nabywane, „jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy”, co wydaje się być uzasadnione, jeśli wziąć pod uwagę, że wniosek o pomoc w formie dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych należy złożyć do 25-go dnia miesiąca, następującego po miesiącu, którego dotyczy. W tych okolicznościach faktycznie dane finansowe z dnia złożenia wniosku, które odnoszą się zawsze do okres miesięcznego, zawsze będą powiązane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego.

Nieco inaczej uzasadniono obowiązek badania sytuacji ekonomicznej w dacie złożenia wniosku w wyroku WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2020 (sygn. akt V SA/Wa 2241/19). W wyroku tym wskazano bowiem, że:

• organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę zasadnie badały sytuację ekonomiczną strony na dzień złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy. Na prawidłowość takiego działania jasno wskazuje przepis art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zgodnie z którym podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy […]. Wszelkie informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej strony są więc składane w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy i na podstawie tych dokumentów dokonywana jest ocena czy podmiot jest pracodawcą znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Należy również wskazać, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowi, iż pracodawcy przysługuje prawo do dofinansowania i jest ono realizowane na podstawie złożonego do 25-go dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy, poprzez wypłatę (przelanie na rachunek bankowy) określonej kwoty. Pomoc, o której mowa w art. 26a ustawy o rehabilitacji (...) jest ściśle związana z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu. Prawo do pomocy w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest zatem nabywane z dniem złożenia kompletnego wniosku o jego wypłatę. Wobec powyższego ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej w późniejszym okresie następującym po dacie złożenia wniosku nie może mieć wpływu na dokonane rozstrzygnięcie.

Warto zauważyć, że przywołanym wyżej wyroku sąd klarownie powiązał badanie sytuacji ekonomicznej z dniem nabycia prawa do pomocy (a zatem datą udzielenia/przyznania pomocy), co zdaniem sądu ma miejsce w dniu złożenia kompletnego wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

W tym miejscu warto przytoczyć zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dn. 17 lipca 2020 r. (sygn. akt V SA/Wa 1675/19)[24], [25] omówienie stanowiska Prezesa Zarządu PFRON, wyrażonego w decyzji o odmowie przyznania pomocy z uwagi na trudną sytuację przedsiębiorcy, która to decyzja była przedmiotem skargi do WSA:

• „Należy pokreślić, iż dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego to instrument wsparcia ze strony PFRON i przysługuje od momentu, kiedy beneficjent wyrazi wolę korzystania z uprawnienia w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego poprzez wystąpienie z odpowiednim wnioskiem (Wn-D), jednocześnie spełniając wszystkie przesłanki wynikające z ustawy o rehabilitacji, które skutkują przyznaniem dofinansowania, w tym w zakresie dotyczącym sytuacji ekonomicznej,  tj. przepisie art. 48a ust. 3 pkt 1”