Wybuch pandemii COVID-19 zmienił perspektywy gospodarcze Unii Europejskiej na najbliższe lata. Niezbędne jest przeprowadzenie reform i inwestycji, które zapewnią trwałe ożywienie gospodarcze.
W opinii Unii Europejskiej powinny one dotyczyć wspólnych priorytetów, takich jak: ochrona środowiska, cyfryzacja, czy odporność społeczna. Skupienie wysiłków na tych obszarach pozwoli na tworzenie miejsc pracy oraz zapewni trwały rozwój gospodarczy, przy jednoczesnym unowocześnieniu gospodarek państw członkowskich. Jednocześnie zapewni, że odbudowa unijnej gospodarki odbędzie się w sposób zrównoważony, uwzględniający potrzeby przyszłych pokoleń i nie będzie miała charakteru przejściowego.
W celu sfinansowania niezbędnych reform i inwestycji Unia Europejska opracowała Instrument Odbudowy (Recovery and Resilience Facility – RRF). Całkowita wartość wsparcia w ramach tego instrumentu ma wynosić 672,5 mld euro, z czego 312,5 mld euro zostanie udzielone w postaci dotacji, zaś 360 mld euro w formie pożyczek. Celem RRF jest złagodzenie gospodarczych i społecznych następstw pandemii COVID-19, a także uczynienie europejskich gospodarek i społeczeństw bardziej zrównoważonymi, odpornymi i lepiej przygotowanymi na wyzwania i szanse związane z zieloną i cyfrową transformacją. Do wsparcia udzielanego z instrumentu RRF mają w pełni zastosowanie przepisy o pomocy publicznej. W związku z tym państwa członkowskie powinny zapewnić zgodność wszystkich inwestycji realizowanych w ramach tego instrumentu z zasadami udzielania pomocy publicznej i przestrzegać wszystkich przepisów i procedur normalnie obowiązujących w tym zakresie. Jest to utrudnienie we wdrażaniu instrumentu, chociażby z tego względu, że przepisy o pomocy publicznej wprowadzają ograniczenia co do zakresu i warunków udzielania wsparcia. Ponadto ich zastosowanie wiąże się z dodatkowymi obciążeniami administracyjnymi i nakładem pracy (związanymi na przykład z koniecznością opracowania odpowiednich programów pomocowych).
Komisja Europejska nie zdecydowała się na stworzenie szczególnych przepisów dotyczących udzielania pomocy publicznej z wykorzystaniem instrumentu RRF. Ocena występowania i zgodności pomocy publicznej z zasadami rynku wewnętrznego UE w jego przypadku nie będzie zatem generalnie odbiegać od dotychczas przyjętych i stosowanych rozwiązań. Niemniej jednak Komisja Europejska wydała wytyczne dotyczące pomocy państwa w formie zestawu wskazówek dla najbardziej typowych rodzajów inwestycji wspieranych w ramach RRF. Wytyczne te mają charakter podobny do siatek analitycznych dotyczących finansowania projektów infrastrukturalnych. Siatki, wydane po raz pierwszy w 2012 r., dostarczają państwom członkowskim prostych wyjaśnień, w jaki sposób zapewnić zgodność publicznego finansowania projektów infrastrukturalnych ze środków Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych z przepisami o pomocy publicznej. Omawiane zestawy wskazówek stanowią zatem rodzaj podręcznika, niewiążącego prawnie dokumentu, wyjaśniającego, w jaki sposób w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa UE państwa członkowskie powinny ocenić, czy wsparcie udzielane w ramach instrumentu RRF stanowi pomoc publiczną, a jeśli tak, to jak powinny zapewnić jego zgodność z regułami rynku wewnętrznego UE. Każdy z zestawów wskazówek opracowanych przez Komisję Europejską ma jednolitą strukturę. Najpierw jest wyjaśnione, w jaki sposób wykluczyć występowanie pomocy publicznej, a następnie jak udzielić pomocy publicznej zgodnej z rynkiem wewnętrznym UE z obowiązkiem lub z wyłączeniem obowiązku zgłoszenia pomocy KE (notyfikacji), o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE[1].
Wytyczne Komisji skupiają się na obszarach określonych w Rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego na rok 2021[2], na obszarach flagowych, w których mają być realizowane inwestycje i reformy w ramach instrumentu RRF. Jednym z takich obszarów jest obszar flagowy „Doładowanie i tankowanie”. Dotyczy on zasadniczo inwestycji i reform realizowanych w sektorze transportu. Celem niniejszego artykułu jest wyjaśnienie, w jaki sposób dokonywać oceny zgodności wsparcia udzielanego w tym obszarze w ramach instrumentu RRF z unijnymi przepisami o pomocy publicznej.
Typy projektów, które mogą otrzymać dofinansowanie
Wsparcie udzielane w ramach tego obszaru może dotyczyć zakupu lub leasingu zeroemisyjnych lub niskoemisyjnych pojazdów transportu drogowego (rowerów, skuterów, samochodów osobowych, dostawczych, ciężarówek i autobusów). Infrastruktury niezbędnej do ładowania (tankowania) tego typu pojazdów, takiej jak infrastruktura dostarczająca energię elektryczną lub wodór do pojazdów. Dofinansowanie może dotyczyć także innych niskoemisyjnych rodzajów transportu, w szczególności transportu kolejowego oraz żeglugi śródlądowej. W tym zakresie mieszczą się inwestycje w tabor, infrastrukturę, terminale przeładunkowe, zaplecza utrzymania technicznego, transport intermodalny i multimodalny, czy cyfryzację, w szczególności zapewnienie interoperacyjności pomiędzy różnymi systemami transportowymi. Możliwe są także inwestycje związane ze zmniejszeniem negatywnego oddziaływania portów morskich na środowisko.
Wykluczenie wystąpienia pomocy publicznej
Wsparcie z instrumentu RRF nie będzie stanowić pomocy publicznej, jeśli nie będzie dotyczyć działalności gospodarczej w rozumieniu prawa UE, tj. działalności polegającej na oferowaniu towarów lub usług na rynku. Sytuacja taka może występować na przykład w przypadku infrastruktury kolejowej i żeglugi śródlądowej. Mieści się w tym zakresie infrastruktura związana z wykonywaniem zadań zastrzeżonych dla władz publicznych (związana z zapewnieniem bezpieczeństwa, przeznaczona dla policji, czy służb celnych) oraz infrastruktura nieprzeznaczona do oferowania usług na rynku. Jeśli dofinansowana infrastruktura jest wykorzystywana zarówno do działalności gospodarczej, jak i niegospodarczej (na przykład infrastruktura służb celnych na terenie komercyjnych terminali intermodalnych), to jej finansowanie ze środków publicznych będzie podlegało zasadom pomocy publicznej tylko w takim zakresie, w jakim obejmuje ono koszty związane z działalnością gospodarczą. Wsparcie nie będzie stanowić pomocy publicznej także wówczas, gdy dofinansowane będą pojazdy użytkowane przez osoby fizyczne w celach prywatnych, niezwiązanych z prowadzeniem przez te osoby działalności gospodarczej. Warto w tym miejscu zauważyć, że Komisja Europejska stoi na stanowisku, że budowa i eksploatacja infrastruktury ładowania pojazdów energią elektryczną lub wodorem stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu prawa UE. Wyjątek będzie stanowić sytuacja, gdy będzie ona wykorzystywana wyłącznie do wykonywania zadań państwa, np. tankowania pojazdów policyjnych. Pomoc publiczna będzie również wykluczona, jeśli nie dojdzie do transferu środków z zasobów publicznych. Dzieje się tak, wówczas, gdy państwo wdroży reformę, wprowadzającą określone obowiązki regulacyjne, bez transferu środków publicznych na ich realizację. Podobnie będzie w przypadku środków, które nie będą miały selektywnego charakteru, lecz będą dotyczyć w równym stopniu wszystkich przedsiębiorstw. Przykładem mogą być reformy podatkowe o ogólnym charakterze. Większość wsparcia udzielanego w ramach RRF będzie jednak selektywna. Należy podkreślić, że wsparcie adresowane do konkretnego przedsiębiorstwa lub grup przedsiębiorstw, na przykład przedsiębiorstw taksówkarskich, czy operatorów autobusów, jest z założenia selektywne. Kolejną możliwością wykluczenia pomocy publicznej, jest przekazanie wsparcia, które nie będzie stanowiło korzyści dla beneficjenta. Innymi słowy będzie miało charakter rynkowy. W przypadku infrastruktury na poziomie właściciela infrastruktury wsparcie będzie miało taki charakter, jeśli zostanie wykazane spełnienie testu inwestora prywatnego. To znaczy zostanie udowodnione, że takiej samej inwestycji dokonałby, na takich samych zasadach, kierujący się racjonalnymi względami, podmiot prywatny. Na poziomie operatora infrastruktury (tj. podmiotu wykorzystującego infrastrukturę w celu oferowania za jej pomocą usług użytkownikom końcowym) korzyść będzie wykluczona, jeśli zostanie on wybrany w drodze otwartej, przejrzystej i niedyskryminacyjnej procedury konkurencyjnej lub w inny sposób zostanie udowodnione, że ponosi on rynkową opłatę za prawo do eksploatacji infrastruktury. Wsparcie nie będzie stanowić korzyści na poziomie użytkowników końcowych infrastruktury, jeśli infrastruktura nie będzie przeznaczona dla konkretnego podmiotu, będzie dostępna dla wszystkich zainteresowanych użytkowników na równych i niedyskryminacyjnych zasadach oraz cena za korzystanie z tej infrastruktury zostanie określona w odpowiedniej wysokości, tj. rynkowej lub zgodnej z właściwymi przepisami prawa UE. Korzyść będzie wykluczona także wówczas gdy dana infrastruktura będzie przeznaczona do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym i będą spełnione łącznie cztery przesłanki określone przez Trybunał sprawiedliwości UE w orzeczeniu w sprawie Altmark[3]. Ostatnim przypadkiem, w którym wsparcie z RRF nie będzie stanowić pomocy publicznej jest sytuacja, w której nie będzie ono miało wpływu na handel pomiędzy państwami członkowskimi oraz konkurencję na rynku wewnętrznym UE. Będzie tak w przypadku dofinansowania działalności o czysto lokalnym charakterze[4] lub wsparcia udzielanego w ramach zasady de minimis (tj. wsparcia co do zasady ograniczonego do 200 000 euro w ciągu trzech lat podatkowych lub 500 000 Euro w ciągu trzech lat podatkowych w przypadku usług w ogólnym interesie gospodarczym)[5].
Wsparcie zgodne z rynkiem wewnętrznym UE niewymagające zgłoszenia Komisji
Jeżeli wsparcie z RRF będzie stanowić pomoc publiczną, to w pierwszej kolejności należy skorzystać z możliwości zapewnienia jej zgodności z regułami rynku wewnętrznego UE z wyłączeniem obowiązku zgłoszenia (notyfikacji) Komisji Europejskiej. Pierwszą z możliwości w tym zakresie jest skorzystanie z GBERa – tzw. ogólnego rozporządzenia w sprawie włączeń blokowych, tj. rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy państwa za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu[6]. W zależności od specyfiki konkretnego projektu zastosowanie może znaleźć wiele przepisów GBERa. W szczególności mieści się w tym zakresie art. 36 GBERa pozwalający na udzielenie pomocy inwestycyjnej umożliwiającej przedsiębiorstwom zastosowanie norm surowszych niż normy unijne w zakresie ochrony środowiska lub podniesienie poziomu ochrony środowiska w przypadku braku norm unijnych. Przydatne mogą być także przepisy art. 37 oraz 38 GBER dające możliwość udzielenia przedsiębiorstwom pomocy inwestycyjnej na wcześniejsze dostosowanie do przyszłych norm unijnych oraz pomocy inwestycyjnej na środki wspierające efektywność energetyczną. W przypadku infrastruktury będzie można także skorzystać z rozwiązań przewidzianych przez art. 56 GBER umożliwiających udzielanie pomocy na tzw. infrastrukturę lokalną, tj. infrastrukturę przyczyniającą się na poziomie lokalnym do poprawy otoczenia biznesu i środowiska konsumenckiego oraz do modernizacji i rozwoju bazy przemysłowej. W przypadku infrastruktury portów morskich i śródlądowych będzie można skorzystać z przepisów art. 56b i 56 c GBER, które uznają za zgodną z rynkiem wewnętrznym UE, spełniającą określone warunki, pomoc na rzecz portów morskich i śródlądowych. Do niektórych projektów zastosowanie może znaleźć także art. 14, dotyczący regionalnej pomocy inwestycyjnej, art. 17 dotyczący pomocy inwestycyjnej dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz art. 21, dotyczący pomocy na finansowanie ryzyka.
Innym przypadkiem, w którym będziemy mieli do czynienia z pomocą zgodną z rynkiem wewnętrznym UE wyłączoną z obowiązku zgłoszenia (notyfikacji) Komisji Europejskiej będzie pomoc związana z wykonywaniem usług w ogólnym interesie gospodarczym. W przypadku dofinansowania związanego z tego typu usługami możemy udzielić wsparcia z instrumentu RRF stanowiącego element rekompensaty z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. W tym celu należy wykorzystać możliwości określone w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącym usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70[7] lub w decyzji Komisji Europejskiej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym[8]. W ten sposób możemy dofinansować niskoemisyjne i zeroemisyjne pojazdy publicznego transportu zbiorowego, jak również infrastrukturę ładowania tego typu pojazdów energią elektryczną, czy wodorem. Wsparcie może dotyczyć również innej infrastruktury niezbędnej do dostarczania usług zeroemisyjnego i niskoemisyjnego transportu. Dofinansowanie może być także przeznaczone na pojazdy lub infrastrukturę wykorzystywaną do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym w innych sektorach, niż transport, np. w sektorze usług pocztowych (w przypadku skorzystania z rozwiązań przewidzianych w przywołanej decyzji Komisji dotyczącej finansowania usług w ogólnym interesie gospodarczym).
Wsparcie podlegające obowiązkowi zgłoszenia Komisji
Jeśli wsparcie udzielane z instrumentu RRF stanowi pomoc publiczną i jednocześnie nie ma podstaw prawnych do wyłączenia go z obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej, należy go zgłosić Komisji, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE. Ze względu na obciążenia administracyjne z tym związane z możliwości tej należy korzystać w ostateczności. Komisja może zastosować do oceny zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym UE w szczególności art. 93 TFUE, art. 106 ust. 2 TFUE oraz art. 107 ust. 3 lit. c TFUE. Artykuł 93 TFUE umożliwia w szczególności udzielanie tzw. pomocy na koordynację transportu. Według art. 106 ust. 2 TFUE, przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Przy czym rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii. Przepis ten umożliwia udzielanie pomocy stanowiącej rekompensatę za wykonywanie usług w ogólnym interesie gospodarczym. Wreszcie art. 107 ust. 3 lit. c TFUE stanowi, że za zgodną z rynkiem wewnętrznym UE może zostać uznana pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. W niektórych przypadkach do oceny zgodności pomocy publicznej z przywołanymi przepisami znajdą zastosowanie dokumenty Komisji, takiej jak wytyczne, czy inne dokumenty o charakterze interpretacyjnym. Zasadniczo jednak, dokonując oceny konkretnego wsparcia z regułami rynku wewnętrznego UE, w każdym przypadku, Komisja będzie się kierowała tzw. wspólnymi zasadami oceny. Komisja będzie zatem badać, czy pomoc służy realizacji celu leżącego we wspólnym interesie, czy pomoc jest niezbędna (istnieje potrzeba interwencji państwa), czy dany środek pomocy jest odpowiedni (z punktu widzenia ograniczenia zakłócenia konkurencji), czy pomoc spełnia efekt zachęty (czy zmienia ona zachowanie przedsiębiorstwa, w ten sposób, że podejmuje się on realizacji projektu, którego bez pomocy nie zrealizowałby, lub robi to szybciej, w szerszym zakresie, itp.), czy pomoc jest proporcjonalna (ograniczona do tego co jest niezbędne do osiągnięcia danego celu), czy pomoc jest przejrzysta (chociażby można określić precyzyjnie jej wartość) oraz, czy pomoc nie wywiera nadmiernych negatywnych skutków dotyczących konkurencji i wymiany handlowej wewnątrz UE.
Zakończenie
Celem wsparcia udzielanego w ramach instrumentu RRF jest trwała i zrównoważona odbudowa gospodarki UE po pandemii COVID-19. Jednym z istotnych obszarów wsparcia jest obszar „Doładowanie i tankowanie”. Wsparcie w tym obszarze będzie skierowane na realizację inwestycji i reform promujących rozwój zeroemisyjnego i niskoemisyjnego transportu. Pomimo, że podlega ono unijnym zasadom udzielania pomocy publicznej, Komisja Europejska nie zdecydowała się na wprowadzenie szczególnych rozwiązań w tym zakresie. Ocena występowania i zgodności pomocy w tym obszarze będzie zatem podlegała standardowym przepisom i będzie dokonywana w oparciu o typową procedurę. Niemniej jednak, Komisja opracowała zestawy wskazówek w przejrzysty sposób pokazujące, w jaki sposób stosować obowiązujące przepisy o pomocy publicznej do tego typu projektów. Wynika z nich, że istnieje w tym zakresie wiele możliwości pozwalających na wykluczenie pomocy publicznej lub udzielenie pomocy publicznej zgodnej z rynkiem wewnętrznym UE i niepodlegającej obowiązkowi zgłoszenia Komisji Europejskiej. W pierwszym rzędzie należy korzystać właśnie z tych możliwości. Oczywiście pomoc w sektorze transportu pochodząca z instrumentu RRF może zostać także zgłoszona Komisji Europejskiej i zaakceptowana przez nią w drodze decyzji. Ze względu na duże obciążenia administracyjne związane z procesem notyfikacji pomocy Komisji, z tej możliwości należy korzystać w ostateczności.